在2015年全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)境保護部部長周生賢提出，要著力推進環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責的實施。當前，急需界定環(huán)境保護黨政之間、政府部門之間監(jiān)管的同責與分責問題，使這種責任落實更具可行性。

　　環(huán)境責任應共同承擔

　　在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、食品安全等公共安全及民生領域，黨政同責的規(guī)范性文件的制定目前具有一些共同點，即黨委的主要負責人對本地區(qū)的公共安全保障工作負總責，并與政府的負責人同為第一責任人；黨委常委會每年至少研究一次公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯(lián)系公共安全保障工作，強調(diào)把公共安全保障工作納入各級黨委年度綜合考核的重要內(nèi)容，考核結果作為領導班子和領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)；要求建立健全黨政“一把手”親自督辦制度。這些做法，要求黨委領導要融入政府的工作之中，與政府共同承擔執(zhí)政責任。

　　黨政同責的黨政指的是中央和地方各級黨委和政府，包括從省一級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級的黨政機關；同責的同指的是無論是黨委還是政府部門，在環(huán)境保護管理或者監(jiān)管方面都同樣承擔職責。

　　各級行政首長對于上級黨委或政府的要求和安排，對于同級黨委常委會的環(huán)境保護決議要貫徹落實，對于本行政區(qū)域的事項要負全責。在發(fā)生環(huán)境事故或環(huán)境保護目標沒有實現(xiàn)時，行政首長要成為政府系統(tǒng)的第一責任人，要承擔政治責任、紀律責任或者法律責任。如河南省三門峽市和廣西壯族自治區(qū)均規(guī)定，屬地黨委和政府主要領導是環(huán)境保護的第一責任人。

　　如果黨委常委會部署了環(huán)境保護工作，各常委也盡到了聯(lián)系或者支持環(huán)境保護工作的職責，一般會免責。但如果發(fā)生重特大環(huán)境保護事故或者環(huán)境保護目標完全沒有實現(xiàn)，可以歸咎于黨委的路線、政策、人事安排、工作部署和思想工作存在問題，黨委負責人則要成為黨委系統(tǒng)內(nèi)的第一責任人。

　　此外，我國的居委會和村委會雖然是基層群眾性自治組織，但是由于其已經(jīng)具有生產(chǎn)經(jīng)營的市場組織和管理職能，從政府和上級黨委那里獲得經(jīng)費等支持，也大部分建立了黨組織，在國家方針政策的上傳下達方面具有一定的作用，因此，在闡述黨政同責時也可將他們納入進去。但群眾自治組織的特征決定了居委會、村委會及其黨組織的責任和地方各級黨政機關的責任是不同的。

　　一崗雙責的同責，指的是黨政機關、企事業(yè)單位及其領導和工作人員，除了履行自己的業(yè)務職責外，還要承擔本領域有關的環(huán)境保護管理或者監(jiān)管職責。這里的崗位包括黨委常委聯(lián)系領域和分包下屬行政區(qū)域環(huán)保整改的職責，如宣傳部長聯(lián)系廣播電視等領域的環(huán)境保護。只有這樣，才能解決管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保的問題。

　　齊抓共管的同責，指的是各級黨委和政府以及黨委常委聯(lián)系或者分管的部門和政府副職首長分管的部門，對于環(huán)境保護都要管、都要抓。只有這樣，才能解決好黨委內(nèi)部和政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)問題，真正建立綜合監(jiān)管與直接監(jiān)管相結合的有效的責任體系。

　　由此可見，環(huán)境保護的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管職責強調(diào)責任的共同承擔，實際上是解決各級黨委和政府在環(huán)境保護方面的同心、同向與同行問題，讓兩者基于各自的角色，共同做好環(huán)境保護工作。與安全生產(chǎn)黨政問責不同，由于重大環(huán)境損害實行終身責任追究制，這種制度也將在黨政同責方面有所體現(xiàn)。

　　黨委和政府責任又有不同

　　由于黨領導政府開展工作，兩者的角色有差異，因此黨委和政府承擔的職責內(nèi)容和方式并不一樣。一旦出現(xiàn)問題，二者承擔的政治、紀律、法律責任不盡相同。

　　按照有職必有責和有什么職就承擔什么責的原則，基于黨的十八屆三中全會和四中全會要求，環(huán)境保護應當構建黨委統(tǒng)一領導、政府依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、職工積極參與、行業(yè)嚴格自律、社會支持監(jiān)督的工作格局。

　　從黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的角度看，雖然一些文件或者批示也強調(diào)黨委的監(jiān)管責任，但按照憲法和黨章，各級黨委的環(huán)境保護職責實際上是黨委把握全局的領導責任，即組織領導、方向領導和思想領導責任。

　　根據(jù)一些地方在安全生產(chǎn)、食品安全特別是環(huán)境保護領域開展的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管試點，黨委責任可以體現(xiàn)在以下幾個方面：認真貫徹執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)和上級關于環(huán)境保護工作的方針政策和決策部署；把環(huán)境保護工作納入黨委工作全局和重要議事日程；加強組織領導和工作支持；完善環(huán)境保護工作考核和評價體系；加大環(huán)境保護紀律責任追究力度；加強環(huán)境保護宣傳教育，培育環(huán)境保護意識、提升生態(tài)文明的程度；加強環(huán)境保護監(jiān)管機構和隊伍建設。

　　關于政府的環(huán)境保護工作職責，按照新修訂的《環(huán)境保護法》等國家環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，宜將其界定為“監(jiān)管責任”。按照一些地方開展環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管試點，政府環(huán)境保護責任可以體現(xiàn)為：認真組織實施環(huán)境保護法律法規(guī)和上級黨委、政府及同級黨委關于環(huán)境保護工作的決策部署；將環(huán)境保護工作納入政府重要工作范圍；全面實行“一崗雙責”制度，實行環(huán)境保護行政首長負責制；明晰責任體系，落實環(huán)境保護工作責任；充分發(fā)揮政府環(huán)境保護聯(lián)席會議或者其他組織形式的作用；健全環(huán)境保護責任考核體系；依法認真履行環(huán)境保護監(jiān)管職責；加強環(huán)境保護監(jiān)管保障能力建設；依法組織事故調(diào)查處理；加強環(huán)境保護應急管理；強化社會監(jiān)督和舉報工作；國家法律法規(guī)規(guī)定的其他環(huán)境保護監(jiān)管責任。這些職責，需要各級人民政府制定“三定方案”，按照一定的邏輯規(guī)則，將其落實到環(huán)境保護部門和其他部門。

　　職責分工清楚了，如果發(fā)生事故，或者環(huán)境保護目標沒有實現(xiàn)，黨政系統(tǒng)就按照各自的職責分工承擔責任。一般來說，政府承擔直接責任，處罰較重；黨委承擔間接責任，處罰較輕。例如對于重大污染事故，給予縣長記過處分，給予縣委書記嚴重警告或者警告處分；或者給予縣長撤職處分，給予縣委書記記過、降級或者免職處分等。但情節(jié)相當嚴重時，不排除兩者在紀律和行政處分上一致，如均給予市長和市委書記撤職的處分。

　　頂層設計明確黨政責任

　　對于因為體制不順、權責不清導致的環(huán)境監(jiān)管問題，應從頂層設計予以解決。一方面，在環(huán)境法治架構中，按照黨的十八屆四中全會要求，重視黨委領導作用、黨委領導責任和黨政協(xié)同共進力量的發(fā)揮。中央可從黨政分工關系的角度，借鑒計劃生育、安全生產(chǎn)和食品安全黨政同責的經(jīng)驗，制定黨內(nèi)法規(guī)，提出黨政同責、齊抓共管的責任構架，突出地方各級黨委的環(huán)境保護重要領導責任。

　　另一方面，應當堅持管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保，制定國家立法，構建分工合理、相互銜接的一崗雙責、齊抓共管的環(huán)境保護監(jiān)管責任體系，使環(huán)境保護的權、責、利更加匹配，切實解決環(huán)境保護工作方面存在的體制問題。

　　首先，明確黨委職責和黨委常委之間的橫向職責分配。

　　在地方黨委系統(tǒng)，黨委應當按照黨的十八屆四中全會精神要求，加強黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件的制定，把黨政同責融入政治領導、思想領導和組織領導之中。

　　在政治領導方面，黨委常委會應定期和不定期地討論本行政區(qū)域的環(huán)境保護大政方針問題，如城市規(guī)劃、機構職責、財政分配等方面；定期學習研究中央的環(huán)境保護要求和通知，因地制宜地制定本行政區(qū)域的落實措施。

　　在思想領導方面，各級黨委要通過各種手段做實環(huán)境保護的宣傳教育工作，使環(huán)境保護深入人心。

　　在組織領導方面，應有專人聯(lián)系或負責環(huán)境保護工作；黨委常委之間也要明確環(huán)境保護工作職責。例如，副書記協(xié)助書記成為環(huán)境保護第一責任人，黨委常委、組織部長不僅要配備好環(huán)保局的領導班子，還要解決好政府各部門中抓環(huán)境保護工作的副職配備問題。宣傳部長主要負責協(xié)調(diào)環(huán)境保護方面的宣傳教育工作，提升轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境文化水平。

　　其次，明確政府副職首長之間和各部門之間的橫向職責分配。

　　地方政府系統(tǒng)應按照黨的十八屆三中全會和四中全會關于建設法治政府的要求，修訂政府分工規(guī)則，使分管環(huán)境保護的副職省、市、縣長承擔環(huán)境保護綜合監(jiān)管的領導責任，其他副職省、市、縣長在分管的業(yè)務領域承擔環(huán)境保護直接監(jiān)管的領導責任。

　　應修訂現(xiàn)行的“三定”方案或者頒布專門規(guī)定，建立責任分解體系，將各部門齊抓共管的環(huán)境保護責任落實到基層，落到實處。

　　第三，明確黨政兩方面的縱向職責分配。

　　要將環(huán)境保護責任落實到基層，落到實處，建立責任分解體系。環(huán)境保護監(jiān)管責任的分解，從上到下一直要延續(xù)到區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。各區(qū)縣政府要充分發(fā)揮環(huán)境保護聯(lián)席會議的平臺作用，把責任分解到各委辦局，各委辦局要把責任分解到各科室，分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

　　由于環(huán)境保護工作的大多數(shù)監(jiān)管措施一般最終由基層的黨政部門實施，因此如何層層抓落實，最終實現(xiàn)屬地監(jiān)管的周密化，是一個值得思考的問題。

　　值得注意的是，由于環(huán)境保護專業(yè)性極強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管能力相當缺乏，有人建議，黨政同責不應下垂到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應當?shù)娇h級黨委和政府為止。

　　對此，筆者認為，村委會和居委會具有上傳下達的組織協(xié)調(diào)作用，這就要求他們在環(huán)境保護工作中也應承擔一定的責任。但是村委會、居委會能力畢竟有限，其環(huán)境保護責任應只限于發(fā)現(xiàn)問題的報告職責，以及配合調(diào)查處理環(huán)境違法行為等職責。只有這樣，才能層層分解責任，將環(huán)境保護工作一竿子插到底，落到實處。（作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）