相較于政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，政府協(xié)商尚不為人們所了解。那么，其內(nèi)涵是什么？發(fā)展運(yùn)行狀況如何？

　　●人民民主側(cè)重如何賦權(quán)，即決定誰(shuí)來(lái)治理；而協(xié)商民主則側(cè)重用權(quán)，即決定治理什么，如何治理。對(duì)人民而言，選舉什么人治理國(guó)家固然重要，但治理什么、如何治理更為重要。

　　●從政治過(guò)程而言，政府協(xié)商側(cè)重于具體政策制定與執(zhí)行階段，是對(duì)政黨協(xié)商所提出的政治綱領(lǐng)的具體化，同時(shí)也是對(duì)政協(xié)協(xié)商所提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的一種回應(yīng)，成為溝通政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商間的重要一環(huán)。

　　●各級(jí)政府協(xié)商水平參差不齊，從規(guī)范性來(lái)講，中央政府協(xié)商制度化程度相對(duì)較高，而地方政府協(xié)商規(guī)范化程度明顯偏低；從協(xié)商內(nèi)容來(lái)看，規(guī)則型、決策型和事務(wù)型協(xié)商起步較早，進(jìn)展較快，但受到專業(yè)性限制，各級(jí)政府預(yù)算協(xié)商則剛剛起步，離預(yù)算民主要求有很大差距；從協(xié)商效果來(lái)看，有些政府協(xié)商只重視協(xié)商形式，忽視協(xié)商的實(shí)質(zhì)性效果，把政府協(xié)商作為一種政治擺設(shè)，并沒有充分重視利用起來(lái)。

　　日前，中共中央審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，要繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商。相對(duì)于常見諸報(bào)端的政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，政府協(xié)商則是一種新的表述，表現(xiàn)了一種新的協(xié)商民主形式。

　　政府協(xié)商是政府與社會(huì)、政府與人民之間的直接對(duì)話，是對(duì)關(guān)系人們?nèi)粘Ｉ畹幕竟伯a(chǎn)品供給的協(xié)商

　　人民民主和協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的兩種重要形式。人民民主側(cè)重如何賦權(quán)，即決定誰(shuí)來(lái)治理；而協(xié)商民主則側(cè)重用權(quán)，即決定治理什么，如何治理。對(duì)人民而言，選舉什么人治理國(guó)家固然重要，但治理什么、如何治理更為重要。習(xí)近平總書記指出：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利�！币虼耍诖罅Πl(fā)展人民民主的同時(shí)，更需積極推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

　　如果說(shuō)政黨協(xié)商是一種政黨間交往形式，側(cè)重于從政治綱領(lǐng)層面對(duì)國(guó)家發(fā)展道路、方向和規(guī)劃進(jìn)行黨際對(duì)話；政協(xié)協(xié)商是一種社會(huì)各界別間的交流，側(cè)重于從社會(huì)層面對(duì)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行磋商；那么，政府協(xié)商則是政府與社會(huì)、政府與人民之間的直接對(duì)話，是對(duì)關(guān)系人們?nèi)粘Ｉ畹幕竟伯a(chǎn)品供給的協(xié)商。通過(guò)政府協(xié)商，傳統(tǒng)的二元的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N良性和諧關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)可以更好對(duì)話。

　　從政治過(guò)程而言，政府協(xié)商側(cè)重于具體政策制定與執(zhí)行階段，是對(duì)政黨協(xié)商所提出的政治綱領(lǐng)的具體化，同時(shí)也是對(duì)政協(xié)協(xié)商所提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的一種回應(yīng)，成為溝通政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商間的重要一環(huán)。從民主形式而言，政府協(xié)商是人民民主與協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合，政府既是由人民民主方式選舉產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)政府事務(wù)又通過(guò)協(xié)商民主方式進(jìn)行決策和執(zhí)行，體現(xiàn)了人民民主和協(xié)商民主的雙重優(yōu)勢(shì)。因此，著力發(fā)展政府協(xié)商，對(duì)于豐富我國(guó)協(xié)商民主形式，提升國(guó)家治理能力，意義深遠(yuǎn)。

　　政府協(xié)商雖然剛被明確，但實(shí)際上由來(lái)已久，我國(guó)政府在治理過(guò)程中一直帶有諸多協(xié)商要素

　　回顧我國(guó)協(xié)商民主歷程會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府協(xié)商實(shí)際上由來(lái)已久，政府在治理過(guò)程中一直帶有諸多協(xié)商要素。而當(dāng)前明確提出政府協(xié)商，既是為長(zhǎng)期持續(xù)的政府協(xié)商實(shí)踐正名，同時(shí)也為繼續(xù)推進(jìn)政府協(xié)商賦予了新的內(nèi)涵和發(fā)展契機(jī)。

　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府行為帶有濃厚的協(xié)商色彩。毛澤東提出政府“是跟人民商量辦事的”，要做“商量政府”�！拔逅膽椃ā币�(guī)定地方各級(jí)政府采取人民委員會(huì)制，即含有集體協(xié)商決策之意。改革開放以來(lái)，雖然“八二憲法”確立我國(guó)各級(jí)政府采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是并沒有排斥公眾參與，而是更加明確了政府凡是辦事都要與人民商量的法定依據(jù)。

　　憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)�！钡诙邨l規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)�！边@些規(guī)定決定了政府在進(jìn)行國(guó)家治理時(shí)要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，通過(guò)協(xié)商就共同性問(wèn)題取得一致意見。

　　政府協(xié)商已在規(guī)則型協(xié)商、決策型協(xié)商、事務(wù)型協(xié)商和政府預(yù)算協(xié)商四方面做出了積極探索

　　經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府協(xié)商在四個(gè)方面做出了積極探索，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　一是規(guī)則型協(xié)商。各級(jí)政府所頒布的行政法規(guī)、地方性規(guī)章和規(guī)范性文件在一定時(shí)期、一定區(qū)域內(nèi)能夠反復(fù)適用，在所管轄區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力，本質(zhì)上是一種規(guī)則性決策，對(duì)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性影響。

　　要避免政府立法部門化、地方化，就需要引入公民參與，推動(dòng)政府立法協(xié)商。自2000年《立法法》實(shí)施之后，我國(guó)各級(jí)政府采取了“開門立法”的規(guī)則型協(xié)商機(jī)制，采取公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿、書面征求意見、立法調(diào)研、論證會(huì)、座談會(huì)、列席和旁聽、立法聽證、公布法律草案等形式，廣納民意，廣開言路，讓公眾通過(guò)各種渠道參與到立法活動(dòng)中。例如2003年國(guó)務(wù)院對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》、四川省政府對(duì)《四川省城市房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估管理辦法（草案）》采取了“開門立法”的協(xié)商形式，在實(shí)現(xiàn)政府立法的民主化方面取得了不錯(cuò)的效果。

　　二是決策型協(xié)商，也就是行政決策協(xié)商。行政決策是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)，對(duì)關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的事項(xiàng)作出的決定，是對(duì)執(zhí)政黨政治綱領(lǐng)的具體化，也是對(duì)上級(jí)政府決策在本行政區(qū)域內(nèi)的分解細(xì)化。

　　為了使決策科學(xué)化、民主化，2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，開始引入了公眾參與、專家論證等決策型協(xié)商機(jī)制。經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，十八屆四中全會(huì)明確了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定“五步走”的重大行政決策法定程序，使決策型協(xié)商更為規(guī)范。在地方政府層面，湖南省、山東省等地方政府頒布行政程序規(guī)定，對(duì)重大行政決策做了相關(guān)規(guī)定，建立了地方性的決策型協(xié)商機(jī)制，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開、責(zé)任明確。

　　三是事務(wù)型協(xié)商。這是一種即時(shí)執(zhí)行性的具體行政行為協(xié)商，即政府在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制、公共服務(wù)和民生建設(shè)等具體行政事務(wù)時(shí)，通過(guò)聽證會(huì)、座談會(huì)等多種形式與有切身利害關(guān)系的公眾進(jìn)行溝通協(xié)商。

　　自1997年以來(lái)，各級(jí)政府在關(guān)于火車票價(jià)格、城市供暖價(jià)格、景區(qū)門票價(jià)格等價(jià)格管制方面，及城市建設(shè)、教育醫(yī)療等問(wèn)題上采取了聽證會(huì)等方式，通過(guò)利益相關(guān)者參與政治決策過(guò)程，然后在對(duì)話溝通和交流的基礎(chǔ)上形成最終的共識(shí)。另外，各級(jí)政府的年度政府工作報(bào)告本質(zhì)上就是一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)具體行政事務(wù)的總和，因事關(guān)全面，更需要進(jìn)行協(xié)商確定。目前，我國(guó)從中央政府開始，已經(jīng)形成了對(duì)政府工作報(bào)告在進(jìn)入人民民主程序之前通過(guò)各類座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)咨詢等形式進(jìn)行協(xié)商的慣例。

　　四是政府預(yù)算協(xié)商。一個(gè)國(guó)家的治理能力很大程度上取決于其預(yù)算能力。建立政府預(yù)算協(xié)商機(jī)制、促進(jìn)預(yù)算民主已經(jīng)成為政府治理的趨勢(shì)。上述三種政府協(xié)商類型，說(shuō)到底都可以轉(zhuǎn)化為預(yù)算協(xié)商。

　　我國(guó)自1999年預(yù)算改革以來(lái)，開始由“稅收國(guó)家”邁向“預(yù)算國(guó)家”，預(yù)算民主取得了一定的進(jìn)步。其中，自1999年起，浙江溫嶺通過(guò)基層政治民主懇談會(huì)的制度模式，圍繞著基層民眾的預(yù)算參與政府預(yù)算方案的商議和改進(jìn)基層人大對(duì)政府預(yù)算方案的審議而展開，將基層民眾的政治參與導(dǎo)入現(xiàn)代政府的核心領(lǐng)域即財(cái)政預(yù)算和公共決策，形成了參與式預(yù)算模式。2014年《預(yù)算法》修改后，要求各級(jí)政府預(yù)算全部公開，這將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)預(yù)算協(xié)商和預(yù)算民主。

　　總體來(lái)說(shuō)，無(wú)論從協(xié)商內(nèi)容還是協(xié)商形式，我國(guó)政府協(xié)商民主建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了初步實(shí)踐，形成了一系列可操作性的協(xié)商機(jī)制。

　　就政府協(xié)商而言，亟須改變的恐怕不只是規(guī)范和程序，而是政府的治理思維

　　相較于政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，政府協(xié)商的規(guī)范化程度還不是很高，尚未從全國(guó)角度形成一整套相對(duì)統(tǒng)一的制度設(shè)置，各級(jí)政府協(xié)商水平參差不齊，呈現(xiàn)一種碎片化的狀態(tài)，存在很多問(wèn)題。概而言之有三：從規(guī)范性來(lái)講，中央政府協(xié)商制度化程度相對(duì)較高，而地方政府協(xié)商規(guī)范化程度明顯偏低；從協(xié)商內(nèi)容來(lái)看，規(guī)則型、決策型和事務(wù)型協(xié)商起步較早，進(jìn)展較快，但受到專業(yè)性限制，各級(jí)政府預(yù)算協(xié)商則剛剛起步，離預(yù)算民主要求有很大差距；從協(xié)商效果來(lái)看，有些政府協(xié)商只重視協(xié)商形式，忽視協(xié)商的實(shí)質(zhì)性效果，把政府協(xié)商作為一種政治擺設(shè)，并沒有充分重視利用起來(lái)。

　　作為中國(guó)民主的獨(dú)特形式和優(yōu)勢(shì)，社會(huì)主義協(xié)商民主應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的，而不是做樣子的。就政府協(xié)商而言，亟須改變的恐怕不只是規(guī)范和程序，而是政府的治理思維。

　　首先，政府應(yīng)具有一種公開的態(tài)度，不再做沉默政府，而是能夠主動(dòng)公開政府信息，明確協(xié)商議題，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與公共事務(wù)，使政事真正成為眾人之事。

　　其次，政府要具備一種公共對(duì)話能力，不再做命令政府。民主并不是取決于支配國(guó)家的人數(shù)多少，而是取決于政府與整個(gè)社會(huì)的溝通方式。能夠與社會(huì)進(jìn)行有效溝通，而不是單靠政府意志行事，是衡量一個(gè)民主政府的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是政府協(xié)商的根本前提。

　　第三，政府要具有一種包容和尊重精神，平等地對(duì)待每一個(gè)對(duì)話者，審慎反思公眾的每一條意見，不再做權(quán)力政府。如密爾所言：對(duì)于每一個(gè)人，不論他抱持什么意見，只要他能夠冷靜地去看他的反對(duì)者以及他們的意見是什么，既不夸大足以損害他們的信用的東西，也不掩藏足以為他們辯護(hù)的東西，那就要給以應(yīng)得的尊重，這就是公共討論的真正的道德。如此，才能真正發(fā)揮政府協(xié)商功效，促使政府從傳統(tǒng)的單向度的管理邁向多維度交往的開放式治理格局。（作者為山東省委黨校政法部副教授）