黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書記明確指出，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。

　　要堅持依法立法，嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限制定法律法規(guī)及規(guī)章，從體制機(jī)制和工作程序上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。

　　對立法工作而言，要主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，對各方面、各地方提出的改革創(chuàng)新需求，要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。

　　在立法工作中，要做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，還要做到堅持立改廢釋并舉，健全備案審查制度，保證法律體系的現(xiàn)實有效性、內(nèi)部統(tǒng)一性。

　　立法工作是一項政治性、實踐性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，高素質(zhì)的立法隊伍是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、實施依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量。

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），把形成完備的法律規(guī)范體系，作為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法律體系必須隨著時代和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展。這對進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，不斷完善中國特色社會主義法律體系，提出了新的更高的要求。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會、全面貫徹、抓好落實。

　　一、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書記明確指出，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，對于保證立法正確的政治方向，推動中央重大決策部署貫徹落實至關(guān)重要。

　　一是立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整等重大問題的，必須報黨中央討論決定。只有這樣，才能確保重大立法決策體現(xiàn)黨的主張和人民的共同意愿。比如，制定立法法、物權(quán)法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法，修改選舉法、預(yù)算法、刑法、刑事訴訟法等法律，都是由全國人大常委會黨組就有關(guān)重大問題向黨中央報告，由黨中央討論決定的。有的問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會關(guān)注度高，各方面意見分歧較大，難以協(xié)調(diào)形成共識，須由全國人大常委會黨組向黨中央報告，由黨中央決策。全國人大常委會編制的每屆立法規(guī)劃，涉及一個時期通過立法貫徹落實黨中央重大方針政策和重大戰(zhàn)略決策的安排和部署，應(yīng)當(dāng)報黨中央批準(zhǔn)。按照《決定》要求，要完善黨對立法工作中重大問題的決策程序，使之制度化、規(guī)范化。

　　二是黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。憲法修改是國家重大政治活動，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下依照法定修憲程序進(jìn)行。新中國成立以來，修改憲法的建議歷來都是由中共中央提出的。比如，1982年憲法的四次修改，都是由中央政治局提出修改憲法意見，提請中央全會討論通過后，以中央委員會名義向全國人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國人大常委會向全國人民代表大會提出憲法修正案草案的。

　　二、完善立法體制是重點

　　為落實立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，《決定》明確提出了完善立法體制的主要任務(wù)和一系列舉措。

　　一是發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用�！稕Q定》要求，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。首先，把握立項工作主導(dǎo)。要完善立法項目征集和論證制度。人大常委會編制立法規(guī)劃和立法工作計劃，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國家工作大局，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，廣泛征求意見，科學(xué)論證評估，通盤考慮、總體設(shè)計。其次，把握立法進(jìn)度主導(dǎo)。對涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律草案的起草，由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草。由有關(guān)部門起草的法律草案，全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會有關(guān)工作委員會可以提前參與。對專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)草案，可以探索委托第三方起草。再次，把握立法決策主導(dǎo)。要抓住每一部法律中“關(guān)鍵的那么幾條”，積極督促有關(guān)部門下決心、想辦法解決。對爭議較大但實踐迫切需要的法律案，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見、研究清楚后，及時作出決策，不能久拖不決。

　　二是明確立法權(quán)力邊界。要堅持依法立法，嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限制定法律法規(guī)及規(guī)章，從體制機(jī)制和工作程序上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。要通過立法法的修改，進(jìn)一步明確不同立法主體的立法權(quán)限。要完善授權(quán)立法制度，全國人大及其常委會的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則。要進(jìn)一步明確國務(wù)院部門規(guī)章的權(quán)限和范圍，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章不得增加公民、法人和其他組織義務(wù)，不得擴(kuò)大本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。要進(jìn)一步明確地方立法權(quán)限和范圍，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的有效實施，加強(qiáng)對本地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。

　　三是依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。要遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性和積極性的原則，通過修改立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。同時，這項工作政治性強(qiáng)，涉及面廣，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。具體實施步驟和時間，可由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況及其立法工作能力等因素確定。

　　四是加強(qiáng)法律解釋工作。及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。法律解釋具有針對性強(qiáng)、反應(yīng)及時、便于操作的特點，可以及時對法律規(guī)定的含義和適用予以明確，保證法律有效實施和重大改革依法有序進(jìn)行。要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入研究法律解釋的特點和規(guī)律，健全方法科學(xué)、程序完備的法律解釋工作機(jī)制。

　　三、科學(xué)立法、民主立法是途徑

　　《決定》指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。

　　加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)。既要發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮人大代表在立法中的重要作用。我國有各級人大代表260多萬人，他們絕大多數(shù)在基層工作，最了解人民群眾所思所想所盼。要建立健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機(jī)制，認(rèn)真研究采納代表議案提出的立法建議。要拓寬代表參與立法的途徑和渠道，更多吸收人大代表參加立法調(diào)研和審議等立法活動。還要健全向下級人大征詢立法意見機(jī)制，探索人大代表跨級、多層參與立法工作的制度化。

　　完善立法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。這有利于充分發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整、規(guī)范社會利益關(guān)系方面的重要作用。首先，要加強(qiáng)立法協(xié)商。立法進(jìn)程中要就法律草案的內(nèi)容，通過各種渠道，充分聽取政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織的意見。其次，要探索建立國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，使立法能夠準(zhǔn)確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，在法律中統(tǒng)籌兼顧社會不同方面的利益。再次，要拓展公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，增強(qiáng)法律實施的社會基礎(chǔ)。

　　完善法律案表決程序�！稕Q定》提出，對重要條款可以單獨表決。法律草案一般經(jīng)三次審議后交付表決，通常是就整個法律案進(jìn)行表決。在有些情況下，就整個法律案進(jìn)行表決不一定能充分反映人大代表或者常委會組成人員對法律案所涉及的關(guān)鍵問題的看法和主張。對重要條款單獨表決，有利于立法機(jī)關(guān)權(quán)衡利弊，也有利于立法過程更加公開透明。

　　四、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用是驅(qū)動

　　《決定》提出，要堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

　　一要堅持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革。當(dāng)前，中央高度重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時，都注重同步考慮改革涉及的立法問題。制定中長期改革實施規(guī)劃，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。對立法工作而言，要主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，對各方面、各地方提出的改革創(chuàng)新需求，要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。改革舉措涉及法律立改廢的，要及時啟動立法程序。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。法律立改廢條件暫不成熟又需要先行先試的，可建議有關(guān)方面提請全國人大常委會通過授權(quán)方式先行先試。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。

　　二要增強(qiáng)立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。增強(qiáng)立法及時性，就是立法要做到又好又快，針對突出問題，及時啟動立法程序。增強(qiáng)立法系統(tǒng)性，就是要綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案審查等多種形式，組合協(xié)同，做到各項制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力。增強(qiáng)立法針對性，就是要堅持問題導(dǎo)向，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，做好制度設(shè)計。增強(qiáng)立法有效性，就是要研究清楚法律所調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法律規(guī)范，對于能夠在法律法規(guī)中規(guī)定清楚的，要盡可能詳盡規(guī)定，確保法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)周密、有效管用。

　　五、加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法是基礎(chǔ)

　　《決定》從中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局出發(fā)，提出了加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法的要求。

　　一是內(nèi)容全面。既包括市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、文化事業(yè)、保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的法律制度建設(shè)，又突出強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利法律制度，以有利于實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。

　　二是任務(wù)明確。在六大重點領(lǐng)域，都提出了立法任務(wù)。

　　三是項目具體�！稕Q定》作為中央全會通過的文件，第一次用較大篇幅提出了很多具體立法項目。比如，編纂民法典，制定國家勛章和國家榮譽(yù)稱號法、社區(qū)矯正法等。

　　四是要求更高。在立法工作中，要做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，還要做到堅持立改廢釋并舉，健全備案審查制度，保證法律體系的現(xiàn)實有效性、內(nèi)部統(tǒng)一性。要按照《決定》要求和中央部署，明確任務(wù)，落實責(zé)任，做好貫徹落實工作，推動各項立法工作順利開展。

　　六、加強(qiáng)立法隊伍建設(shè)是支撐

　　全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關(guān)重要�！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。立法工作是一項政治性、實踐性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，高素質(zhì)的立法隊伍是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、實施依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量。面對新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)，要切實增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，下大氣力在思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)等方面加強(qiáng)立法工作隊伍建設(shè)。要抓好立法隊伍領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，推動干部和人才交流，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者制度，完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機(jī)制，努力推進(jìn)立法工作隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，為完善中國特色社會主義法律體系、全面推進(jìn)依法治國提供強(qiáng)有力的人才保障。

　　《決定》提出，要增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這是加強(qiáng)人大及其常委會履職能力建設(shè)的重要舉措，也是加強(qiáng)立法隊伍建設(shè)、增強(qiáng)立法能力、提高立法質(zhì)量的客觀要求，要從組織制度上予以落實。（作者：全國人大常委會法工委主任）