試想一下，手中掌握著很多權(quán)力，但又不需要負(fù)相應(yīng)的責(zé)任的機(jī)構(gòu)，改革的動(dòng)力在哪里？

　　我們現(xiàn)在說改革要于法有據(jù)，很多部門都會(huì)把自己部門的利益納入這個(gè)“法”里面，改革就會(huì)名存實(shí)亡。

　　每個(gè)單位都有決策權(quán)，每個(gè)單位都有執(zhí)行權(quán)，每個(gè)單位自己監(jiān)督自己，又是裁判者，又是運(yùn)動(dòng)員，結(jié)果仍然無法制止權(quán)力的濫用和由此滋生的腐敗。

　　部門參與決策，甚至部門立法，就不可避免地會(huì)把部門利益帶進(jìn)決策，把決策過程變成部門之間的相互博弈，討價(jià)還價(jià)，這會(huì)使改革變形。

　　大力支持改革，讓基層去試去闖，另一方面改革又在法律的規(guī)范和保護(hù)下有序進(jìn)行。這是改革的良性互動(dòng)狀態(tài)

　　改革實(shí)踐當(dāng)中存在這樣的現(xiàn)象：一方面我們急迫呼吁改革，但另外一方面，不少地方對(duì)改革處在等待觀望的狀態(tài)當(dāng)中，希望中央趕快出臺(tái)什么，以便執(zhí)行。自己是不太敢隨便動(dòng)的，唯恐一動(dòng)就出問題，一動(dòng)就越過邊界。

　　怎么理解這種現(xiàn)象？我們國(guó)家的改革有自己的路徑。改革最基本的動(dòng)力來自于地方和基層。中央好的政策是從哪里來的？改革的歷史表明，首先是地方和基層進(jìn)行大量的探索，中央在此基礎(chǔ)上加以總結(jié)、概括，提升為全國(guó)的政策。很顯然，好的改革政策應(yīng)該是上下互動(dòng)、良性互動(dòng)的結(jié)果。也就是說，一方面需要鼓勵(lì)地方和基層進(jìn)行探索和創(chuàng)新，另外一方面又需要及時(shí)出臺(tái)政策、規(guī)矩，對(duì)改革進(jìn)行引領(lǐng)。

　　這次四中全會(huì)一個(gè)很重要的意義就是把這兩者結(jié)合起來。一方面著力推動(dòng)改革，另一方面堅(jiān)持改革要于法有據(jù)。改革就要讓地方和基層去試去闖，同時(shí)適時(shí)作出法律的規(guī)范，使改革創(chuàng)新有法律的保護(hù)。法律法規(guī)要為改革提供足夠的空間。這是非常好的良性互動(dòng)的狀態(tài)。

　　當(dāng)前的改革離這樣的良性互動(dòng)還有一定的距離

　　我們所說的良性互動(dòng)是一種理想狀態(tài)。但在現(xiàn)實(shí)中，我們會(huì)遇到大量這樣或那樣的問題需要解決，才能達(dá)到這種狀態(tài)。這里主要有三個(gè)問題。

　　第一，在我國(guó)，法律法規(guī)的制定者，一是人大，二是政府和部門。人大制定法律，政府和部門制定行政法規(guī)。但由于我國(guó)人大代表的構(gòu)成更多是領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)際上大多數(shù)人都是從行政部門里來的。在這種情況下，立法會(huì)不會(huì)在改革還沒有開始的時(shí)候就給改革提供一個(gè)足夠的空間？部門就更明顯了：很難設(shè)想部門會(huì)積極推動(dòng)一項(xiàng)法律，這個(gè)法律允許把部門及其利益作為改革的對(duì)象。

　　第二，我們知道，權(quán)力運(yùn)行的一條基本原則是權(quán)責(zé)對(duì)等。有多大的權(quán)力，就應(yīng)負(fù)多大的責(zé)任。但我們現(xiàn)行的行政體制是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)和上級(jí)之間不是平等的關(guān)系，是從屬的關(guān)系。既然是從屬的關(guān)系，高階機(jī)構(gòu)又是權(quán)力的分配者，它就往往會(huì)在配置權(quán)力時(shí)給自己留下更多的權(quán)力，而把更多的責(zé)任推給下級(jí)。這在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中是存在的。這種情況，本來就是應(yīng)當(dāng)被改革的內(nèi)容。但是試想一下，在權(quán)力配置中處于有利地位的機(jī)構(gòu)，改革的動(dòng)力在哪里？為改革提供法律依據(jù)的動(dòng)力在哪里？

　　第三，在深水區(qū)進(jìn)行改革，本身就帶有綜合性、系統(tǒng)性、整體性。如果下動(dòng)上不動(dòng)，必然推不動(dòng)，因此必須上下齊動(dòng)�，F(xiàn)在好多改革已經(jīng)遇到這樣的風(fēng)險(xiǎn)了。比如，根據(jù)我們的調(diào)研，不少地方和基層都有改革探索，有的探索還被實(shí)踐證明非常成功。但是，這些改革不但未能得到推廣，相反往往曇花一現(xiàn)，要么自消自滅，要么被叫停。為什么？人們可以舉出各種理由。但事實(shí)上，其中一個(gè)最重要的、但往往難以說出口的原因是，這種改革觸動(dòng)了現(xiàn)有的既得利益格局。

　　讓各級(jí)單位和部門擔(dān)起改革的責(zé)任，才能使改革能夠落實(shí)

　　很顯然，一方面是地方和基層有很大的改革動(dòng)力，另一方面這種改革很可能一時(shí)得不到他們想要得到的法律支持。這是我們今天的改革正在面臨的現(xiàn)實(shí)困境。擺脫這種困境，避免許多改革探索出現(xiàn)“胎死腹中”的危險(xiǎn)，需要在以下方面進(jìn)行探索。

　　第一，應(yīng)該確定“改革于法有據(jù)”中“法”的層級(jí)。什么叫改革？改革就是改變很多過去形成的制度和陳規(guī)陋習(xí)�，F(xiàn)在很多需要改革的東西都是部門確定的，如果說過去確定的東西都不能動(dòng)，那就無法把改革往前推進(jìn)了。所以，首先應(yīng)該嚴(yán)格限制“法”的范圍。對(duì)于可以確定的層級(jí)，我個(gè)人的看法，在政府層面，應(yīng)是人大和國(guó)務(wù)院的有關(guān)法令；在執(zhí)政黨層面，應(yīng)是黨代會(huì)、中央委員會(huì)和中央紀(jì)委制定的有關(guān)法規(guī)，因?yàn)橹屑o(jì)委的法規(guī)也是規(guī)范全黨的法規(guī)。其他形形色色的規(guī)定、辦法等，則統(tǒng)統(tǒng)應(yīng)該納入整理的范疇，加以清理，不能任由部門隨意延伸。否則，我們現(xiàn)在說改革要于法有據(jù)，很多部門都會(huì)把自己部門的利益納入這個(gè)“法”里面，改革就會(huì)名存實(shí)亡。

　　第二，從全面深化改革的迫切需要出發(fā)，優(yōu)化人大代表和黨代表的結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來我們權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)特點(diǎn)是，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)混在一起，導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行混亂，失去邊界，進(jìn)而失去約束和監(jiān)督。我們過去是不太承認(rèn)權(quán)力要受到約束的，現(xiàn)在我們也承認(rèn)權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。這是一個(gè)很大的進(jìn)步。雖然我們痛感“文革”的一個(gè)最大教訓(xùn)是權(quán)力過度集中，在權(quán)力分配上做了一些探索，但是，實(shí)事求是地說，在這方面的進(jìn)展不大。我們只是讓部門擔(dān)起了責(zé)任，但在這些部門，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)依然是混在一起的，每個(gè)單位都有決策權(quán)，每個(gè)單位都有執(zhí)行權(quán)，每個(gè)單位自己監(jiān)督自己，又是裁判者，又是運(yùn)動(dòng)員，結(jié)果仍然無法制止權(quán)力的濫用和由此滋生的腐敗。我們?nèi)舜蟮慕M成其實(shí)也是這樣的，人民代表、立法者，同時(shí)又是領(lǐng)導(dǎo)干部。站在行使權(quán)力的角度去立法，這個(gè)立法肯定就不愿去觸碰部門利益。所以從這個(gè)角度說，必須改變?nèi)舜蟠砗忘h代表的構(gòu)成。這方面已經(jīng)有非常多的建議，比如說增加專職代表的比例，減少領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表當(dāng)中的人數(shù)，延長(zhǎng)代表大會(huì)的會(huì)期，等等。

　　第三，改革決策方式。在立法決策中，把決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，甚至把咨詢權(quán)也獨(dú)立出來，盡量減少部門的參與。決策時(shí)讓執(zhí)行者來參與一下，似乎也未嘗不可，或許能大大提高決策的可行性。但是，它也會(huì)帶來一系列的問題，因?yàn)樘貏e容易把決策權(quán)執(zhí)行權(quán)混淆在一起。執(zhí)行者的身份沒有變，如果他們對(duì)決策有強(qiáng)大的影響力，在這樣的情況下做出來的決策，往往帶有執(zhí)行者很重的痕跡，忽略了對(duì)權(quán)力的約束。因此，應(yīng)該以改革的精神去思考和推進(jìn)決策方式的改革。而且，部門參與決策，甚至部門立法，就不可避免地會(huì)把部門利益帶進(jìn)決策，把決策過程變成部門之間的相互博弈，討價(jià)還價(jià)，這是不行的，會(huì)使改革變形。

　　第四，建立立法訴求平臺(tái)和機(jī)制。要求改革于法有據(jù)是對(duì)的，因?yàn)槲覀儑?guó)家的改革總體上應(yīng)該是有序推進(jìn)。有序推進(jìn)能有效地降低改革的代價(jià)。我們要實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，必須在黨和政府的主導(dǎo)下有序進(jìn)行，否則永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)趕超。但是，如前所說，強(qiáng)調(diào)于法有據(jù)，又容易給那些不愿改革的部門和既得利益者阻礙改革提供理由。如何解決這個(gè)問題？我認(rèn)為可以設(shè)立一種訴求平臺(tái)。比如說，在探索中，一些地方和基層感到正在推進(jìn)的改革需要法律法規(guī)的支持，而現(xiàn)行的法律法規(guī)又沒有提供這方面的依據(jù)，他們就可以提出訴求。對(duì)這種訴求，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予回復(fù)，不能置之不理。甚至可以用承諾服務(wù)的形式把對(duì)訴求作出回應(yīng)的要求確定下來。應(yīng)該有類似這樣的明確的回應(yīng)機(jī)制，讓各部門各機(jī)構(gòu)擔(dān)起改革的責(zé)任，以此最大限度地減少改革的阻力。（作者為中央黨校黨建教研部主任、世界政黨比較研究中心主任）