此次行政訴訟法修改啟動于十八屆三中全會閉幕之際、完成于十八屆四中全會閉幕之際，作為兩次全會后國家層面的首要修法活動，行政訴訟法修改因承載特殊的歷史使命而備受社會各界關(guān)注�；仡櫺薹ǖ臍v程，研讀修法的內(nèi)容，不難看出，修法者秉承了一種適應(yīng)中國具體國情、運用中國本土智慧解決中國實際問題為導(dǎo)向的自主型修法進(jìn)路。為了有效破解長期存在的行政訴訟“立案難”“審理難”和“執(zhí)行難”的問題，修改后的行政訴訟法（下稱新法）通過諸多富有“中國元素”的制度創(chuàng)新，試圖恢復(fù)行政審判制度在國家治理體系中應(yīng)有的地位。對行政訴訟法修改中的若干中國元素的解讀分析，有助于推動新法的貫徹實施。

　　行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴

　　按照一般的訴訟代理理論，案件當(dāng)事人既可以親自出庭應(yīng)訴，也可以委托他人代為出庭應(yīng)訴。然而，新法第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭�！痹凇翱倓t”篇中罕見地就案件一方當(dāng)事人必須親自出庭作出宣示性規(guī)定，的確是打破常規(guī)之舉。究其原因，乃是對“中國問題中藥治”思路的遵循。

　　在我國的行政審判實踐中，“民告官不見官”“法官審案不見官”幾乎成為一種常態(tài)。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的誘因較為復(fù)雜：有的是基于權(quán)力的傲慢，不屑于配合法院審理行政案件；有的是心里沒底氣，怕出庭之后出洋相；有的是覺得不知情，出庭之后不能解決問題。盡管成因較多，但行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭一旦成為常態(tài)，其危害就逐漸暴露出來。首先，不利于化解原告的怨氣。原告將行政爭議訴至法院本身說明其對現(xiàn)有的制度安排仍抱有希望，如果行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭，原告的怨氣就難以有效釋放。其次，不利于行政爭議的化解。在行政主導(dǎo)型的發(fā)展模式下，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人是各種社會資源的掌控者，能夠?qū)π姓幾h的實質(zhì)性化解發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果行政機關(guān)負(fù)責(zé)人“神龍見首不見尾”，其他訴訟代理人根本無法替其當(dāng)庭作出決斷。再次，不利于法治思維的養(yǎng)成。黨的十八大報告明確提出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成不僅需要通過外在的法制宣傳和考核，更需要通過內(nèi)在的親身實踐。如果行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不親自出庭應(yīng)訴，就難以在與原告面對面論辯的基礎(chǔ)上養(yǎng)成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好習(xí)慣。

　　新法有關(guān)“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”的原則性規(guī)定，正是基于對上述“中國式難題”的診斷所開出的一劑“中藥”。當(dāng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人習(xí)慣于坦然走上法庭之后，就能夠在法庭審理過程中掌握第一手資訊，對本部門、本單位、本地區(qū)的行政執(zhí)法狀況有較為清晰的了解，進(jìn)而為及時查找和修補執(zhí)法及管理缺漏提供了可能。長此以往，被訴行政機關(guān)的執(zhí)法水平就有望獲得提升，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的法治思維有望獲得錘煉，從而達(dá)到從源頭上預(yù)防和化解行政爭議的預(yù)期目的。

　　行政復(fù)議機關(guān)維持復(fù)議可能當(dāng)被告

　　按照一般的行政法學(xué)理論，當(dāng)行政復(fù)議機關(guān)作出維持的復(fù)議決定時，行政相對人實際遭受的侵害還是來源于原行政行為，仍應(yīng)將原行政行為作為訴爭對象去法院起訴。然而，新法第26條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告……”在復(fù)議之后行政訴訟被告認(rèn)定上罕見地作出這一新的制度安排，同樣是突破陳規(guī)之舉。究其原因，乃是基于對徹底根治“復(fù)議維持會病癥”的現(xiàn)實考量。

　　在現(xiàn)有的行政爭議解決體系中，行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系較為微妙，實際上存在著“競爭”與“合作”的雙重關(guān)系。所謂競爭關(guān)系，就是在行政爭議解決的“市場”上，行政復(fù)議和行政訴訟分別以其內(nèi)在的制度優(yōu)勢吸引潛在的“顧客”將行政爭議提交解決。所謂合作關(guān)系，就是在化解行政爭議維護(hù)社會和諧的語境中，行政復(fù)議和行政訴訟制度能夠相互匹配、相互銜接，共同促進(jìn)行政爭議的及時有效解決。在我國行政機關(guān)普遍不愿意當(dāng)被告心態(tài)的指引下，行政復(fù)議機關(guān)寧愿選擇按照現(xiàn)行規(guī)定以維持方式結(jié)案進(jìn)而達(dá)到規(guī)避當(dāng)被告的目的。于是，行政復(fù)議在現(xiàn)實生活中往往就蛻變?yōu)橐环N十足的“維持會”。這種狀態(tài)既不利于行政復(fù)議制度化解行政爭議功能的發(fā)揮，也加重了法院的潛在負(fù)擔(dān)，實屬困擾行政審判制度良性運行的“中國式”難題。

　　新法之所以打破常規(guī)將作出維持決定的行政復(fù)議機關(guān)列為共同被告，主要目的就在于敦促行政復(fù)議機關(guān)切實履行復(fù)議職責(zé)，在司法程序之外尋求行政爭議的及時化解。這一制度安排背后的邏輯是，假定行政復(fù)議機關(guān)是“壞人”，通過“復(fù)議維持即當(dāng)共同被告”的制度設(shè)計，倒逼其嚴(yán)格依法作出相應(yīng)的復(fù)議決定進(jìn)而避免淪為被告，并因此而成為“好人”�？梢灶A(yù)見的是，在新法實施后的一段時期內(nèi)，行政復(fù)議機關(guān)的辦案壓力、應(yīng)訴壓力都會明顯增強，但從長遠(yuǎn)來看，這種“牽一發(fā)而動全身”的制度設(shè)計卻有望激活行政復(fù)議制度的糾紛解決功能，使其在國家治理體系中的地位得到明顯提升，進(jìn)而促進(jìn)行政復(fù)議改造為“行政糾紛解決主渠道”國家戰(zhàn)略構(gòu)想的實現(xiàn)。

　　行政案件跨行政區(qū)域管轄

　　按照一般的訴訟管轄理論，法定管轄往往優(yōu)先于裁定管轄，從而維系法律的安定性。就行政訴訟制度的法定管轄而言，一審行政案件原則上應(yīng)由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄。然而，新法第18條第2款卻規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件�！痹诜ǘü茌牭耐粭l款中又同時設(shè)置跨行政區(qū)域管轄的規(guī)定，同樣是打破常規(guī)之舉，體現(xiàn)出修法者對徹底根除“行政干擾司法”的改革訴求。

　　在行政訴訟法修改過程中，行政審判體制改革被普遍視為“頭號問題”。為了破解行政審判遭遇行政干預(yù)的現(xiàn)實難題，最高人民法院一直試圖在現(xiàn)有體制的夾縫之中謀求管轄制度的變革。從擴大中級法院一審行政案件的管轄范圍，到指定異地法院交叉管轄行政案件，再到開展行政案件相對集中管轄改革試點，管轄制度的局部變革始終是法院系統(tǒng)內(nèi)部尋求擺脫行政訴訟法實施困境的首要法寶。然而，受制于現(xiàn)有政治體制的束縛，這些改革舉措的紅利逐漸式微，行政審判體制已經(jīng)到了非改不可的關(guān)鍵時刻。否則，行政審判的公信力將繼續(xù)下降，國家的長治久安也會受到重大挑戰(zhàn)。

　　相對于修法過程中出現(xiàn)的“取消基層法院行政審判庭”的提級管轄模式和行政法院模式而言，新法所確立的行政案件跨區(qū)域管轄模式更為穩(wěn)健，體現(xiàn)出制度變革創(chuàng)新性、開放性和包容性的統(tǒng)一。一方面，基層法院當(dāng)前仍有公正處理行政案件的空間，只要通過行政區(qū)域和司法區(qū)域空間上的置換，就能在一定程度上保障受案的基層法院獨立行使行政審判權(quán)。另一方面，管轄制度的變革畢竟關(guān)涉行政審判體制問題，在現(xiàn)有司法體制系統(tǒng)性改革尚處于試點的背景下，行政法院改革未必能夠贏得更多認(rèn)同。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大的行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題�！笨梢哉f，新法有關(guān)跨行政區(qū)域管轄行政案件的規(guī)定是對上述精神的具體落實。只要在跨行政區(qū)域管轄條款上做足文章，就能從根本上切斷地方政府對受案法院的干預(yù)，修復(fù)民眾對行政審判制度的信心，為將來行政審判體制的徹底變革積累有益的經(jīng)驗。（作者為華東政法大學(xué)教授）