基層治理法治化，就是要在黨的領(lǐng)導下，按照法律來管理基層事務(wù)，即基層的政治、經(jīng)濟、文化等一切活動依照法律管理，公民的所有行為依照法律進行，使基層的一切需要和可以由法律來調(diào)控的活動和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道�；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)，是依法治國在基層的具體實踐，是依法治國的重要組成部分。黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局，對于全面建成小康社會，都具有十分重要的意義。

　　一、推進基層治理法治化是實現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)性工程

　　黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。從現(xiàn)在到2020年這一階段，是全面推進依法治國的關(guān)鍵時期，這就要求我們黨必須從全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性高度出發(fā)來推進基層治理法治化。

　　（一）改革開放以來，基層治理法治化取得顯著成效

　　我國基層群眾自治制度不斷完善，村委會組織法、城市居委會組織法修訂實施，地方性法規(guī)不斷修訂完善，社區(qū)居委會建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、村委會換屆選舉、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制等文件先后下發(fā)，為城鄉(xiāng)基層群眾自治實踐提供了有力的法律和制度保障�；鶎幼灾谓M織建設(shè)不斷加強，載體不斷健全，群眾自治組織基本實現(xiàn)了全覆蓋，新型城鄉(xiāng)自治組織不斷涌現(xiàn)。各地基層審判、檢察、公安和司法行政機關(guān)及其派出機構(gòu)建設(shè)不斷健全，司法服務(wù)更加貼近群眾、便利群眾。隨著一系列有關(guān)法律法規(guī)頒布，基層民主法制建設(shè)相關(guān)法律體系基本建立�？梢哉f，經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國基層治理已經(jīng)步入制度化、法治化的軌道。

　　（二）我國基層治理法治化存在的問題

　　基層法治建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，經(jīng)過這些年的努力，取得了很大成效。但客觀來看，與依法治國的目標任務(wù)相比還有很大差距，存在不少問題：在立法方面，立法沖突現(xiàn)象突出，下位法與上位法相抵觸，或者不同部門規(guī)范性文件相互矛盾沖突，在某些領(lǐng)域還存在立法漏洞，已經(jīng)存在的社會關(guān)系沒有法律法規(guī)來調(diào)整。一些立法過多地體現(xiàn)部門和地方利益，為部門和地方通過自行立法謀取自身利益創(chuàng)造了條件。比如，隨意設(shè)置審批、特別許可和收費等。而與此同時，在一些行政法規(guī)、規(guī)章的起草、審查過程中，廣泛聽取意見特別是聽取基層群眾意見不夠。比如，在涉及城市建設(shè)、市場物業(yè)管理、消費者權(quán)益保護、拆遷管理辦法、環(huán)境資源保護、見義勇為等方面，由于舉行立法聽證不夠規(guī)范，一方面造成群眾意見很大，另一方面嚴重影響了行政法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量。另外，一些法律法規(guī)中的具體條款已經(jīng)不適應全面深化改革的要求，沒有及時進行“立、改、廢”，在一些基本法和單行法之間、法律法規(guī)與實施細則之間、原則規(guī)定與具體措施之間，還沒有完全配套，必須抓緊研究、抓緊改。在基層法治隊伍建設(shè)方面，公檢法力量和行政執(zhí)法力量不足問題很突出。以浙江省為例，浙江全省常住人口接近5500萬，而警力不到7萬人，萬人警力約12.5人，基層警力更為不足。法官、檢察官配置也嚴重不足，全省法院編制不到1.4萬人，一名法官一年平均要辦近200個案件，難以確保辦案質(zhì)量。政府法制機構(gòu)力量更為薄弱，有的縣級政府法制機構(gòu)只有2—3人，有的還是兼職，難以適應履職需求。在社會法治意識方面，部分基層干部人治思維和官本位思想仍很嚴重，習慣于“做工作”“講人情”的工作方式，憑經(jīng)驗和個人想法作決策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、執(zhí)法不嚴�；鶎尤罕姺梢庾R不強，學法、守法、用法氛圍不濃，“信訪不信法”“越法違法維權(quán)”較為普遍，基層法治意識整體亟須增強。

　�。ㄈ┩七M依法治國，必須打牢基礎(chǔ)

　　基層是社會的細胞和基礎(chǔ)，基層法治建設(shè)水平的高低，直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，直接影響著國家整個法治化進程�；A(chǔ)不牢，地動山搖，實現(xiàn)依法治國的目標，必須以基層為基本載體。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和貧富差距擴大，社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，而產(chǎn)生的社會矛盾和問題大量存在于基層，基層化解矛盾和維護社會穩(wěn)定的任務(wù)在增加。特別是隨著我國城市化、現(xiàn)代化進程加快，城市制度結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城市基層治理日益復雜和任務(wù)加大。與此同時，城市基層治理組織體系不適應性日益突出，城市法治型、服務(wù)型政府建設(shè)相對滯后，社區(qū)居民參與基層治理的積極性不高，城市基層社會矛盾和不穩(wěn)定因素層出不窮，維護社會穩(wěn)定成為城市基層治理方面的重要任務(wù)。面對新的形勢，要密切干群關(guān)系、理順群眾情緒、解決各種糾紛、有效解決各種影響社會穩(wěn)定的矛盾和問題，必須運用法治的手段，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層�？梢哉f，基層治理法治化是為改革發(fā)展穩(wěn)定大局保駕護航的必由之路，是落實依法治國的必然要求，也是我們黨執(zhí)政為民的必然要求。

　　二、充分發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用

　　黨的十八屆四中全會強調(diào)，要發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民意識，提高依法辦事能力。這是我們黨根據(jù)全面推進依法治國的新形勢，對基層黨組織和黨員干部提出的新要求，具有很強的指導性和針對性。

　　（一）發(fā)揮基層黨組織在基層治理法治化中的關(guān)鍵作用

　　目前，我國有430多萬個基層黨組織，共有8600多萬名黨員活躍在這些組織中�；鶎咏M織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實黨的路線方針政策和各項任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘，也是提高社會管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量，只有全面推進基層黨組織建設(shè)，才能牢牢把握依法治國的總體要求，真正把治理法治化落在基層、落在實處。要充分發(fā)揮黨的理論優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，努力把基層黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為基層治理法治化的資源。要把抓基層、打基礎(chǔ)擺在更加突出的位置，加強和改進基層組織建設(shè)，引導基層黨組織圍繞基層法治建設(shè)，確立工作目標、工作內(nèi)容、工作方式、工作機制，著力解決影響和制約法治建設(shè)的突出問題，充分發(fā)揮出基層黨組織在基層治理法治化中的領(lǐng)導核心和政治核心作用。進一步強化街道黨工委和社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類組織的黨建工作的領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以街道和社區(qū)為平臺，健全完善黨組織和黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系，推動社區(qū)（街道）黨員服務(wù)中心等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成開放式、綜合性、互聯(lián)互通的服務(wù)體系。抓好農(nóng)村基層黨員干部理想信念、黨的宗旨教育、廉政教育和法治教育，增強農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

　�。ǘ┰鰪娀鶎痈刹糠ㄖ斡^念、法治為民的意識

　　基層干部直接與人民群眾面對面地發(fā)生具體行政行為，基層干部能否依法執(zhí)政、依法辦事，就直接影響著法律在群眾中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設(shè)的信心。我們黨確立依法治國、大力推進社會主義法制建設(shè)已有多年，人民群眾的法制意識、維權(quán)意識已大為提升。與此同時，我們也看到基層干部中不學法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法現(xiàn)象還大量存在，有法不依、執(zhí)法不嚴的情況還較為普遍。在碰到諸如食品安全、環(huán)境污染、計劃生育、教育醫(yī)療、土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、黑車營運、社會治安、民間糾紛等難點熱點問題時，還習慣于用“老路子”“土辦法”去解決，甚至“賣關(guān)系”“送人情”，以權(quán)代法、以言代法、以情代法，嚴重損害了群眾利益，導致社會矛盾增加，影響了社會和諧穩(wěn)定。在推進基層治理法治化過程中，需要把依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件，以教育引導基層干部切實增強法治意識。基層干部特別是領(lǐng)導干部要充分認識依法辦事的極端重要性，著力強化依法決策、依法行政的意識，真正把依法辦事作為行動自覺和行為準則。

　�。ㄈ┘訌娀鶎痈刹恳婪ㄞk事能力建設(shè)

　　面對新形勢、新要求，廣大基層干部要切實把提高依法辦事能力作為一項重點任務(wù)。一要積極培育和樹立法律意識和法律信仰，認真學習中央關(guān)于全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的決策部署，學習掌握中國特色社會主義法律體系，自覺運用法治思維和法治方式推進各項工作。二要加強制度建設(shè)，及時把工作過程中的成熟做法上升為法律制度和工作規(guī)范，切實把司法行政工作納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。三要堅持依法決策、科學決策，在制定出臺政策措施、組織實施項目、安排部署工作時，要對是否合法合規(guī)進行論證，確保重要決策和改革措施符合法律法規(guī)的規(guī)定。四要完善決策機制，加強決策風險評估，創(chuàng)新群眾參與方式，充分利用公開征求意見、召開聽證會等方式，廣泛聽取群眾意見，集中民智、匯聚民意，增強決策科學性、可行性、有效性。五要深入推進公正廉潔執(zhí)法，切實規(guī)范執(zhí)法行為，強化執(zhí)法監(jiān)督，嚴格落實執(zhí)法責任，增強執(zhí)法公信力。

　　三、加強基層法治機構(gòu)和法治隊伍建設(shè)

　　黨的十八屆四中全會提出，要加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進法治干部下基層活動。這就明確了推進基層治理法治化的前進方向，提出了基本要求。

　�。ㄒ唬┘訌姍C構(gòu)和隊伍建設(shè)

　　加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，著力解決法治機構(gòu)設(shè)置不完善、法治機構(gòu)隊伍不穩(wěn)定和人員配備不足、法治工作物質(zhì)裝備和經(jīng)費保障機制不健全、行政執(zhí)法監(jiān)督工作不到位等問題，努力提高基層法治機構(gòu)工作能力。加強基層人民法院、檢察室、公安派出所、司法所等派出機構(gòu)建設(shè)，建立農(nóng)村基層大法治網(wǎng)絡(luò)，整合縣一級公檢法司力量，組建縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的法治網(wǎng)絡(luò)。在邊遠鄉(xiāng)村設(shè)立便民訴訟站、訴訟聯(lián)系點并選聘訴訟聯(lián)絡(luò)員，在人口相對集中的地方設(shè)置巡回審判點，大力推行巡回收案、辦案，最大限度服務(wù)群眾。完善基層治理體系，在縣鄉(xiāng)村建立綜治工作機構(gòu)，實行干部聯(lián)村維穩(wěn)制度，加快推進農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理，完善村干部議事制度。加強社區(qū)成員代表大會和社區(qū)議事協(xié)商組織建設(shè)，加大城市街道—居委會體制改革力度，進一步整合社區(qū)內(nèi)部治理資源，完善社區(qū)單位參與基層治理的協(xié)商合作機制，加快形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、各類社區(qū)中介組織充分發(fā)揮作用的新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。

　�。ǘ┙⒅匦南乱�、力量下沉的法治工作機制

　　積極創(chuàng)新社會治理方式，提升預防、化解社會矛盾的水平。要把源頭治理、動態(tài)管理、應急處置結(jié)合起來，完善矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制，變事后處置為事前預防，變治標管理為治本管理，努力掌握預防化解社會矛盾主動權(quán)。要創(chuàng)新和完善社會管理的各種機制，建立健全重大決策社會風險評估機制，努力在改革發(fā)展中解決矛盾，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。繼續(xù)強化人民調(diào)解中心，按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法辦理、限期處理”的原則，發(fā)揮和強化人民調(diào)解中心組織聽證對話、社會輿情研判、穩(wěn)定風險評估、指導重大糾紛排查調(diào)處等綜合功能。要以法治為依據(jù)健全完善處理社會矛盾和沖突的機制，構(gòu)建民意吸納和利益制度化表達機制，探索建立聽證、評議、監(jiān)督、舉報、行政效能考核等多種形式的表達訴求渠道，保障城市居民的知情權(quán)、咨詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)。結(jié)合農(nóng)村社會建設(shè)，拓寬農(nóng)村社情民意表達渠道，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機制，依法妥善解決農(nóng)村社會的苗頭性、傾向性問題。

　�。ㄈ┩七M法治干部下基層活動

　　開展好法治干部下基層活動是推進基層治理法治化的有效途徑。要積極引導、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務(wù)，為他們在基層工作創(chuàng)造條件，幫助協(xié)調(diào)解決困難。扎實推進信訪接待下基層，有效利用“信訪接待日”等形式，做好干部帶案下訪、專題接訪、重點約訪等工作。深入開展“法律援助服務(wù)為民”主題活動，建立便民化法律援助服務(wù)體系，加強法律援助工作站和法律援助隊伍建設(shè)，擴大法律援助范圍，提高法律援助質(zhì)量。加大普法宣傳力度，充分利用各類“中心、展館、公園、廣場、街區(qū)、長廊”等場所建立法治文化陣地；廣泛開展“法律進村莊、進社區(qū)、進企業(yè)、進工地、進學校”等專項宣傳活動，努力提高法制的社會影響力；大力宣傳基層法治建設(shè)中的先進典型，通過各種形式交流好經(jīng)驗好做法，不斷激發(fā)法治干部下基層的積極性、主動性和創(chuàng)造性。（作者系全國政協(xié)機關(guān)黨組成員、辦公廳研究室主任）