黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對依法行政，建設(shè)法治政府作出了全面部署，并從“依法全面履行政府職能”等6個方面系統(tǒng)地論述了建設(shè)法治政府的主要內(nèi)容和要求，清晰地勾畫出了一個可以使廣大人民群眾滿意的法治政府的框架。

　　法治政府建設(shè)是推進(jìn)依法治國的核心與關(guān)鍵

　　無論從依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進(jìn)角度，還是法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)角度，都可以看到推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府是其中的一個重要環(huán)節(jié)和重要組成部分。為此，十八屆四中全會《決定》將中國特色社會主義法治體系中高效的法治實(shí)施體系的重大任務(wù)落實(shí)在依法行政和法治政府建設(shè)上。在共同推進(jìn)和一體化建設(shè)中，較之于法治社會中的公民、法人等普通社會主體的守法行為而言，政府機(jī)關(guān)及其行使權(quán)力行為的法治化，既具有率先性和垂范性，也具有推動和促使這些社會主體的行為遵守法律規(guī)范的保障作用。

　　法治政府建設(shè)是推進(jìn)依法行政的“升級版”

　　從推行依法行政到確立建設(shè)法治政府，既是依法行政的深入推進(jìn)，也可以說在依法行政基礎(chǔ)上向著更高的一個法治化目標(biāo)的邁進(jìn)。就依法行政的含義及其要求而言，其注重或者說更多的是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源要有法律規(guī)范依據(jù)，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力和實(shí)施行為要在法律規(guī)范范圍內(nèi)活動而不得違反法律規(guī)范，核心是把握著行政權(quán)力及其行為對法律規(guī)范的尊重和遵守。然而，法治政府目標(biāo)的確立和建設(shè)，就會在依法行政所要求的基礎(chǔ)上，推動政府機(jī)關(guān)在其行政職能設(shè)立和履行上向著更高更好的效能化標(biāo)準(zhǔn)上追求，不僅讓人們看到政府機(jī)關(guān)的行為在法律規(guī)范內(nèi)和對法律規(guī)范的遵守狀態(tài)，而是要讓人們感受到在社會生活和經(jīng)濟(jì)活動的諸多方面都有來自于政府機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的體現(xiàn)著公平公正的良好環(huán)境和所帶來的高效便民服務(wù)。就法治政府建設(shè)而言，就是通過全面深入推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府職能設(shè)定與配置的科學(xué)有限性、行政職能履行過程的公開透明和民主性、行政權(quán)力行使的公正性和公共服務(wù)職責(zé)履行的公平性等。正因?yàn)槿绱耍藢盟闹腥珪稕Q定》提出了通過“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制” ，“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府�！�

　　深入推進(jìn)依法行政 加快建設(shè)法治政府

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和社會發(fā)展，政府職能已被明確定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。通過進(jìn)一步深入推進(jìn)依法行政，既強(qiáng)化對行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，保障公正文明執(zhí)法，又要推動政府機(jī)關(guān)全面履行職能，加快并實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)。圍繞如何深入推進(jìn)依法行政和加快建設(shè)法治政府，全會《決定》進(jìn)行了論述和部署。

　　第一，《決定》要求法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，核心就是要解決政府職能越位、錯位、缺位問題。為此指出要推行政府權(quán)力清單制度。有關(guān)權(quán)力清單可以分為負(fù)面清單方式和正面清單方式，前者著力點(diǎn)是針對公民、法人和其他組織的行為選擇而言所采取的方式，奉行的是“法不禁止即可為”，后者的著力點(diǎn)是針對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行為所采取的方式，奉行的是“法未授權(quán)不可為”，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。同時，要求推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)，這將會與正在進(jìn)行的國家財(cái)政體制改革緊密結(jié)合和共同推進(jìn)。而這一切的法治化解決思路和方法，都要通過完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化來實(shí)現(xiàn)。

　　第二，健全依法決策機(jī)制，有效規(guī)范行政決策權(quán)力。由于行政決策具有一定范圍內(nèi)的全局影響性和未來政策導(dǎo)向性特點(diǎn)，因而在價值取向上要著眼于公共利益的選擇和實(shí)現(xiàn)。對行政決策權(quán)的規(guī)范就要強(qiáng)調(diào)符合科學(xué)化和民主化的思路要求。首先，在確定重大行政決策的法定程序中，既按照決策的外部程序及其機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，遵守公眾參與、專家論證制度的程序及其機(jī)制，又按照決策的內(nèi)部運(yùn)行程序及其機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，遵守風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定程序及其機(jī)制。其次，既推行以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體的政府法律顧問制度來保障決策的合法性，又建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制來保障決策法定程序得到真正遵守，防止決策者只是形式上滿足和符合決策程序要求，而對參與者的意見絲毫不予考慮，同時還要防止簡單依賴參與者意見而不認(rèn)真履行決策職責(zé)。

　　第三，針對我國多層級而又較為龐大的行政部門執(zhí)法體制，如何確定、劃分和理順不同行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限及其關(guān)系就成為關(guān)鍵。全會《決定》提出：首先，在行政執(zhí)法內(nèi)部體制及其機(jī)制上，從縱向上執(zhí)法根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，執(zhí)法重心下移市縣兩級，并進(jìn)一步探索和完善市縣兩級政府執(zhí)法管理體系，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，保證執(zhí)法的高效與有機(jī)統(tǒng)一；從橫向上推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，并指出重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到城管執(zhí)法中所出現(xiàn)問題的原因不是推行綜合執(zhí)法所導(dǎo)致，而是要從理順城管執(zhí)法體制和執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行機(jī)制方面著手解決，要調(diào)整好城管執(zhí)法與城市管理職能之間的關(guān)系，推行執(zhí)法與服務(wù)并重，最終通過提高執(zhí)法和服務(wù)水平解決問題。繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，防止執(zhí)法權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，最終導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)被扭曲。其次，在理順外部機(jī)制方面，既需要探索和完善行政機(jī)關(guān)依法自行執(zhí)行和申請法院執(zhí)行模式下的“裁執(zhí)分離”問題，還需要健全行政和刑事司法銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接，核心是要明晰二者之間的主管權(quán)限劃分與公務(wù)協(xié)助制度。

　　第四，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)公正文明執(zhí)法。一方面，對執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法對象的行為，要做到“法律面前人人平等”，使違法者依法受到應(yīng)有的懲處，尤其加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，同時，使合法者受到應(yīng)有的保護(hù)，樹立法律權(quán)威，建立公平公正的執(zhí)法環(huán)境。另一方面，是執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)力及其行為被約束和規(guī)范，防止選擇性執(zhí)法和亂用甚至濫用執(zhí)法權(quán)力，損害當(dāng)事人合法權(quán)益，既加強(qiáng)對行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等重點(diǎn)執(zhí)法行為的規(guī)范，又建立健全行政量權(quán)基準(zhǔn)制度，重點(diǎn)是要把握行政裁量權(quán)設(shè)定的法律基礎(chǔ)和運(yùn)行規(guī)律，避免那種形式意義上的簡單而又僵化界分做法，提高行政裁量權(quán)的實(shí)施水平和效果。

　　第五，行政公開既是法治政府的一項(xiàng)重要標(biāo)志，也是非常重要的一項(xiàng)原則。全會《決定》提出了堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，較之于現(xiàn)行的《政府信息公開條例》有了很大突破。因?yàn)閷W(xué)術(shù)理論上說的“公開為原則，不公開為例外”，該條例中并未有明確規(guī)定，就形成了實(shí)際實(shí)施中的“依法公開和依法不公開”，而對于沒有明確規(guī)定是否公開的“灰色地帶”形成了事實(shí)上的依法“不公開”。有了政府信息公開制度實(shí)施幾年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及其承受能力為基礎(chǔ)，“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則的確立，必將政府信息公開法律制度邁上一個新臺階。

　　第六，加強(qiáng)對行政權(quán)力的約束和監(jiān)督，既要求構(gòu)建全方位、多元化監(jiān)督體制與機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，健全問責(zé)方式和程序，又指出要重點(diǎn)加強(qiáng)對掌管公共財(cái)力、公共資源等領(lǐng)域的監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機(jī)制，尤其是提出以保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。這在觀念上還是思路上都是很大的突破。（作者系市法學(xué)會行政法研究會會長、西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長、教授）