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一個基層改革的樣本15日得到了《人民日報》的點贊:湖南省長沙市長沙縣從2011年起,20多家政府部門的行政執(zhí)法力量從原單位剝離出來,整合成了商衛(wèi)食藥、農業(yè)、城鄉(xiāng)建設、社會事務4個行政執(zhí)法大隊。今年年初,在4個執(zhí)法大隊的基礎上組成的長沙縣行政執(zhí)法局正式投入運轉。
媒體將長沙縣此舉,形容為“逼出來的治理對策”。當?shù)厝擞兴渍Z稱,“當青蛙在田里的時候,它歸農業(yè)部門管;跳進水里,就由水務部門管;跑到山上,變成林業(yè)部門管;被賣到了菜市場,又成了工商部門管。結果到頭來誰都管不好!奔行惺20余家政府部門的行政執(zhí)法權,首先被認為是應對“九龍治水”和執(zhí)法空白共存的“老毛病”。
但從改革的內容來看,這一舉措,跟近年來的城管改革并無實質區(qū)別!靶姓䦂(zhí)法局”也可視為另一個“城管”的別稱!俺鞘泄芾砭帧币埠,“行政執(zhí)法局”也罷,它的核心都在“相對集中統(tǒng)一行使執(zhí)法權”。問題是,我們應從根源上找到為何城市管理需要執(zhí)法權的相對集中統(tǒng)一。
首先要看“城市管理局”或“行政執(zhí)法局”的執(zhí)法權是從哪里來的。各地做法雖然不盡一致,但基本沿襲的是所謂“非常7+1模式”!7”指的是市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面:“1”指的是當?shù)攸h委、政府臨時授權或委托的,急茬的、難啃的、棘手的活。
再具體而言,就綜合執(zhí)法的路面執(zhí)法來說,涉及公安的執(zhí)法權本屬公安局,涉及城建的執(zhí)法權本屬城建局,涉及衛(wèi)生的執(zhí)法權本屬衛(wèi)計委,涉及工商的執(zhí)法權本屬工商局……對機構齊備的行政系統(tǒng)而言,要為路面發(fā)生的違法或違章行為找到對應的職能部門,并不困難。“九龍治水”是個實然的存在,權力的制約本是公權力行使的應有之義!熬琵垺备臑椤耙积垺,權力相對集中之后,反而讓人心懷忐忑。
一個實證的個案是,2005年1月,廣東省政府確定東莞為城市管理綜合執(zhí)法試點;2007年東莞市綜合執(zhí)法局正式掛牌成立,集110多項執(zhí)法事權于一身。7年后,東莞市城市管理綜合執(zhí)法局被徹底“革命”,不再保留原有建制,職能被衛(wèi)計局、食藥監(jiān)局等眾部門“瓜分”后,僅以城管局內設的綜合執(zhí)法支隊形式存在。這也意味著行政執(zhí)法相對集中處罰權的東莞探索完成了使命,城市管理重回“誰審批誰監(jiān)管”的路子。
相對集中行使執(zhí)法權,必然導致管罰分離。各職能部門愿意讓渡出去的執(zhí)法權,也多為不討好的外勤執(zhí)法。舉例來說,若城建自己就能文明執(zhí)法的,還有必要讓渡給另一個部門嗎?城建部門還擁有諸多審批權限,就沒見他們“讓”過。正是這種“無利蟄伏,有利早起”的病灶,讓執(zhí)法難度較大的外勤執(zhí)法,都被歸于一個“強勢”部門——這個部門不管叫什么名字,首先被寄予厚望的,就是要能在執(zhí)法中善于、敢于啃“硬骨頭”。
相對集中行使執(zhí)法權,也只能部分解決權力分散所導致的效率低下。城管局或執(zhí)法局畢竟不能替代原有的行政職能部門,如何理順城管局或執(zhí)法局與其他行政職能部門的關系,又成了一個新的問題。
作為一種地方改革試點,“九龍”變?yōu)椤耙积垺钡膶嵺`大可按照制度設計者的意愿向前推進,但別忘了,權力的相對集中并不是目的,而是方法。權力的分立也不是錯誤,錯的是過去有些分權使得各部門之間權責不清。“一龍”也好,“九龍”也罷,關鍵是權力清單來源上要明明白白,執(zhí)行上要清清楚楚,監(jiān)督上要實實在在。
。ㄗ髡呦岛D洗髮W法學院副教授)
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