一個基層改革的樣本15日得到了《人民日報》的點贊：湖南省長沙市長沙縣從2011年起，20多家政府部門的行政執(zhí)法力量從原單位剝離出來，整合成了商衛(wèi)食藥、農業(yè)、城鄉(xiāng)建設、社會事務4個行政執(zhí)法大隊。今年年初，在4個執(zhí)法大隊的基礎上組成的長沙縣行政執(zhí)法局正式投入運轉。

　　媒體將長沙縣此舉，形容為“逼出來的治理對策”。當?shù)厝擞兴渍Z稱，“當青蛙在田里的時候，它歸農業(yè)部門管；跳進水里，就由水務部門管；跑到山上，變成林業(yè)部門管；被賣到了菜市場，又成了工商部門管。結果到頭來誰都管不好�！奔行惺�20余家政府部門的行政執(zhí)法權，首先被認為是應對“九龍治水”和執(zhí)法空白共存的“老毛病”。

　　但從改革的內容來看，這一舉措，跟近年來的城管改革并無實質區(qū)別�！靶姓䦂�(zhí)法局”也可視為另一個“城管”的別稱�！俺鞘泄芾砭帧币埠�，“行政執(zhí)法局”也罷，它的核心都在“相對集中統(tǒng)一行使執(zhí)法權”。問題是，我們應從根源上找到為何城市管理需要執(zhí)法權的相對集中統(tǒng)一。

　　首先要看“城市管理局”或“行政執(zhí)法局”的執(zhí)法權是從哪里來的。各地做法雖然不盡一致，但基本沿襲的是所謂“非常7＋1模式”�！�7”指的是市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面：“1”指的是當?shù)攸h委、政府臨時授權或委托的，急茬的、難啃的、棘手的活。

　　再具體而言，就綜合執(zhí)法的路面執(zhí)法來說，涉及公安的執(zhí)法權本屬公安局，涉及城建的執(zhí)法權本屬城建局，涉及衛(wèi)生的執(zhí)法權本屬衛(wèi)計委，涉及工商的執(zhí)法權本屬工商局……對機構齊備的行政系統(tǒng)而言，要為路面發(fā)生的違法或違章行為找到對應的職能部門，并不困難。“九龍治水”是個實然的存在，權力的制約本是公權力行使的應有之義�！熬琵垺备臑椤耙积垺�，權力相對集中之后，反而讓人心懷忐忑。

　　一個實證的個案是，2005年1月，廣東省政府確定東莞為城市管理綜合執(zhí)法試點；2007年東莞市綜合執(zhí)法局正式掛牌成立，集110多項執(zhí)法事權于一身。7年后，東莞市城市管理綜合執(zhí)法局被徹底“革命”，不再保留原有建制，職能被衛(wèi)計局、食藥監(jiān)局等眾部門“瓜分”后，僅以城管局內設的綜合執(zhí)法支隊形式存在。這也意味著行政執(zhí)法相對集中處罰權的東莞探索完成了使命，城市管理重回“誰審批誰監(jiān)管”的路子。

　　相對集中行使執(zhí)法權，必然導致管罰分離。各職能部門愿意讓渡出去的執(zhí)法權，也多為不討好的外勤執(zhí)法。舉例來說，若城建自己就能文明執(zhí)法的，還有必要讓渡給另一個部門嗎？城建部門還擁有諸多審批權限，就沒見他們“讓”過。正是這種“無利蟄伏，有利早起”的病灶，讓執(zhí)法難度較大的外勤執(zhí)法，都被歸于一個“強勢”部門——這個部門不管叫什么名字，首先被寄予厚望的，就是要能在執(zhí)法中善于、敢于啃“硬骨頭”。

　　相對集中行使執(zhí)法權，也只能部分解決權力分散所導致的效率低下。城管局或執(zhí)法局畢竟不能替代原有的行政職能部門，如何理順城管局或執(zhí)法局與其他行政職能部門的關系，又成了一個新的問題。

　　作為一種地方改革試點，“九龍”變?yōu)椤耙积垺钡膶嵺`大可按照制度設計者的意愿向前推進，但別忘了，權力的相對集中并不是目的，而是方法。權力的分立也不是錯誤，錯的是過去有些分權使得各部門之間權責不清。“一龍”也好，“九龍”也罷，關鍵是權力清單來源上要明明白白，執(zhí)行上要清清楚楚，監(jiān)督上要實實在在。

　�。ㄗ髡呦岛Ｄ洗髮W法學院副教授）