「編者按」

　　3月16日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議圓滿落幕，會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“綱要”）。由此，中國(guó)正式踏上“十三五”發(fā)展的歷史新征程。

　　記得曾有學(xué)者感慨，世界上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家五年一個(gè)計(jì)劃，一步一個(gè)腳印，已經(jīng)連續(xù)走了十三個(gè)五年�？梢哉f(shuō)，五年規(guī)劃是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“指南針”，五年規(guī)劃作為基石鋪就了中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡之路。一直以來(lái)，坊間對(duì)于五年規(guī)劃制定形成的過(guò)程以及形成的相關(guān)依據(jù)都不甚了解。從今天開(kāi)始，法制網(wǎng)評(píng)論部獲得授權(quán)，將獨(dú)家刊發(fā)系列述評(píng)“你所不知道的五年規(guī)劃”。這個(gè)系列節(jié)選自《大智興邦：中國(guó)如何制定五年規(guī)劃》一書，是國(guó)內(nèi)外首部系統(tǒng)研究中國(guó)五年規(guī)劃編制的專著，剖析改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)重大決策為何總能成功？什么是中國(guó)秘訣？中央政府又是如何制定重大公共政策等背后不為人所知的一些細(xì)節(jié)。

　　作者簡(jiǎn)介——

　　王紹光，1954年生于武漢，香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院長(zhǎng)江講座教授，重慶大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)高等研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員。

　　鄢一龍，1976年生，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授，清華大學(xué)國(guó)情研究院助理研究員，清華大學(xué)管理學(xué)博士。

　　其實(shí)，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實(shí)施中期就開(kāi)始了，歷時(shí)3年，共分為四個(gè)階段、十個(gè)步驟。第一個(gè)階段為中期評(píng)估（2013年至2013年12月），第二階段為基本思路研究（2014年），第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到五中全會(huì)），第四個(gè)階段為《綱要》正式編制（2015年10月到2016年3月）。經(jīng)歷十個(gè)步驟：中期評(píng)估、前期調(diào)研、形成《基本思路》、黨中央《建議》起草、通過(guò)中央《建議》、起草《綱要》（草案）、公眾建言獻(xiàn)策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見(jiàn)、審批與發(fā)布《綱要》。

　　第一步驟為中期評(píng)估（2013年3月至2013年12月）。我國(guó)從“十五”計(jì)劃開(kāi)始引入中期評(píng)估，“十一五”正式確立中期評(píng)估制度，并引入了第三方評(píng)估。“十二五”規(guī)劃評(píng)估由國(guó)家發(fā)展改革委組織，組織政府各部門和各地方開(kāi)展內(nèi)部評(píng)估，邀請(qǐng)清華大學(xué)國(guó)情研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所開(kāi)展第三方獨(dú)立評(píng)估，通過(guò)調(diào)查研究、發(fā)放問(wèn)卷的方式廣泛征求意見(jiàn)，并會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及有關(guān)部門對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告及初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核。在充分集思廣益的基礎(chǔ)上，由國(guó)家發(fā)改委集中各方意見(jiàn)，負(fù)責(zé)起草《“十二五”規(guī)劃〈綱要〉實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》，提請(qǐng)國(guó)家“十二五”規(guī)劃專家委員會(huì)論證后，連同論證意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院審核，經(jīng)國(guó)務(wù)院審核通過(guò)后，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委通過(guò)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取匯報(bào)，初步審查報(bào)告的形式，開(kāi)展“十二五”中期評(píng)估預(yù)審查。2013年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，由國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史代表國(guó)務(wù)院報(bào)告。

　　第二步驟為前期調(diào)研（2013年底至2014年底）。在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，2013年底，國(guó)家發(fā)改委直接委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展“十三五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題及基本思路研究。在2013年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要著手啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作。2014年4月17日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會(huì)議在京召開(kāi)。2014年4月23日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了25個(gè)前期研究的重大課題，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式組織社會(huì)力量開(kāi)展研究，其中有27個(gè)單位的選題入選。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重點(diǎn)課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。

　　第三步驟為形成“十三五”規(guī)劃的《基本思路》（2014年底到2015年3月）。根據(jù)前期研究成果，各部門及地方同步開(kāi)展各自的基本思路研究并上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見(jiàn)稿，形成初稿后征求各方面意見(jiàn)。2014年9月2日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院組成部門和相關(guān)單位負(fù)責(zé)人會(huì)議，研究部署“十三五”規(guī)劃編制工作。2014年9月20日，發(fā)改委在杭州召開(kāi)“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會(huì)征求九省區(qū)的意見(jiàn)。2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國(guó)務(wù)院。

　　第四步驟為黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）。黨的《建議》由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭成立起草小組編制，并直接在政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，根據(jù)“十三五”規(guī)劃起草小組成員來(lái)源來(lái)看，全國(guó)人大、政協(xié)、國(guó)務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及一些地方官員和學(xué)者都參與起草。

　　起草工作進(jìn)行中開(kāi)展了大量的調(diào)研，起草組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)等機(jī)構(gòu)都開(kāi)展了密集的調(diào)研。特別是領(lǐng)導(dǎo)人親身開(kāi)展調(diào)研，2015年以來(lái)政治局常委共開(kāi)展了26次調(diào)研，足跡遍布19個(gè)省份。

　　《建議》征求意見(jiàn)稿的形成需要廣泛征求各方意見(jiàn)�！笆濉币�(guī)劃征求意見(jiàn)總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個(gè)單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見(jiàn)；第二輪是十八屆五中全會(huì)審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見(jiàn)。

　　第五步驟為通過(guò)中央《建議》。2015年7月20日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，決定當(dāng)年10月在北京召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議研究關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議。十八屆五中全會(huì)將審議和通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，并正式對(duì)外公布。

　　根據(jù)此前“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來(lái)看，這是一個(gè)集體決策的過(guò)程，總共召開(kāi)了4次中央政治局常委會(huì)會(huì)議，2次中央政治局會(huì)議，1次中央全會(huì)討論和審議《建議》的編制�！笆濉币�(guī)劃《建議》共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6月-7月間，《建議》形成送審稿以后，進(jìn)行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見(jiàn)作準(zhǔn)備；第二輪是2015年9月-10月間，圍繞著十八屆五中全會(huì)召開(kāi)，而進(jìn)行的集體審議。

　　第六步驟為起草“十三五”規(guī)劃綱要（草案）。在黨中央編制《建議》的同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委同步編制“十三五”規(guī)劃綱要框架。2015年5月5日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史主持召開(kāi)全委“十三五”規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會(huì)議，啟動(dòng)和部署“十三五”規(guī)劃綱要編制工作；同時(shí)開(kāi)展專題調(diào)研，例如國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才率隊(duì)赴新疆、中國(guó)工程院開(kāi)展專題調(diào)研。

　　在黨中央《建議》正式公布之后，形成“十三五”規(guī)劃綱要草案編制的初稿。《綱要》草案編制要一直持續(xù)到2016年“兩會(huì)”之前，它也是一個(gè)集思廣益的過(guò)程。

　　第七步是公眾建言獻(xiàn)策。本書付印時(shí)，“十三五”規(guī)劃編制還沒(méi)有走到第七至第十步。但依據(jù)此前已經(jīng)建立的固定程序，可以預(yù)期最后四個(gè)步驟將如何展開(kāi)。

　　“十二五”規(guī)劃編制期間依托國(guó)家信息中心設(shè)置了“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策辦公室，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、手機(jī)短信、來(lái)電、來(lái)函、來(lái)訪等多種形式，多種渠道提出對(duì)“十二五”規(guī)劃編制的建議。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還請(qǐng)全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)，共同協(xié)助開(kāi)展“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)，并召開(kāi)專場(chǎng)討論會(huì)聽(tīng)取各黨群機(jī)構(gòu)代表的建議，100名左右的不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的代表參加了座談會(huì)，發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和“十二五”規(guī)劃起草組成員聽(tīng)取了他們的建議。

　　第八步是銜接論證。《綱要》編制期間還需要和各部門、各地方進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃布局涉及的項(xiàng)目、規(guī)劃實(shí)施手段進(jìn)行銜接，以便不同類型和不同層級(jí)的規(guī)劃相互配合，形成合力，避免相互抵銷。在《綱要》草案的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃專家委員會(huì)對(duì)《綱要》進(jìn)行咨詢、論證并提出咨詢報(bào)告，該報(bào)告將隨著《綱要》一同提交全國(guó)人大進(jìn)行審議。

　　我國(guó)五年規(guī)劃編制“十五”期間就有專家審議會(huì)制度，“十一五”規(guī)劃編制正式規(guī)定規(guī)劃編制必需經(jīng)過(guò)專家論證，成立了專家委員會(huì)。專家委員會(huì)的構(gòu)成強(qiáng)調(diào)不同專業(yè)背景，學(xué)術(shù)型專家和實(shí)務(wù)型專家結(jié)合，“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)延續(xù)了這一特征，55位專家涵蓋了經(jīng)濟(jì)、科技、公共管理、法學(xué)、環(huán)保等不同領(lǐng)域的學(xué)科背景。同時(shí)，“十三五”首次將4名企業(yè)家納入進(jìn)專家委員會(huì)。

　　第九步為征求意見(jiàn)。2015年年底《綱要》形成征求意見(jiàn)稿，開(kāi)始廣泛征求各方面的意見(jiàn)。根據(jù)“十二五”規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)，征求意見(jiàn)開(kāi)展了兩輪：第一輪是在2015年12月上旬小范圍征求意見(jiàn)，主要征求地方、部門以及專家的意見(jiàn)，以更好地編制《綱要》草案；第二輪是2016年1月中旬開(kāi)始大范圍地征求地方、部門、專家、人大、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見(jiàn)，為2016年3月“兩會(huì)”審議工作做準(zhǔn)備。

　　第十步為審批與發(fā)布（2016年3月）�！毒V要》集體議決的過(guò)程為，先由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、政治局常委會(huì)聽(tīng)取匯報(bào)；全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行預(yù)審查，接著由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議審議并提請(qǐng)全國(guó)人大審議，并經(jīng)政治局常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)，最后在2016年3月由全國(guó)人大十二屆四次會(huì)議審議通過(guò)。

　　2016年“兩會(huì)”之后，新華社授權(quán)正式發(fā)布《綱要》，隨后全國(guó)各部門、各地區(qū)廣泛開(kāi)展學(xué)習(xí)《綱要》的活動(dòng)。