十二屆全國人大三次會(huì)議昨天聽取立法法修正案草案的說明。去年8月和12月，全國人大常委會(huì)兩次審議立法法修正案草案，修改條款占1/3。本次全國人大會(huì)議將對草案進(jìn)行三審，這也是十二屆全國人大兩年來首次在代表大會(huì)層面審議一部法律草案。開征新稅須由全國人大制定法律、地方規(guī)章不得減損公民權(quán)利等，成為本次修改的亮點(diǎn)。

　　立法權(quán)直接體現(xiàn)國家權(quán)力

　　我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，地方各級人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。憲法和法律賦予了全國人大和地方各級人大多種權(quán)力，包括制定法律的權(quán)力、監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力、決定重要人事任免和重大事項(xiàng)的權(quán)力等，其中立法權(quán)是至關(guān)重要的一項(xiàng)權(quán)力，直接體現(xiàn)了人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)所執(zhí)掌的國家權(quán)力。

　　立法法作為一部規(guī)范所有法律的法律，被稱為“管法的法”、“小憲法”，在現(xiàn)行法律框架中具有突出的重要地位。本次全國人大會(huì)議審議立法法修正案草案，旨在修正、完善一部與立法權(quán)密切相關(guān)的法律，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)“為立法權(quán)行使立法權(quán)”，在全國人大的立法活動(dòng)中具有特殊而重要的意義。

　　狹義的立法是指全國人大制定法律和地方人大制定地方性法規(guī)（自治條例和單行條例），廣義的立法還包括行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，其中由人大機(jī)關(guān)制定法律、地方性法規(guī)，是最典型、最核心的立法行為，人大機(jī)關(guān)必須理直氣壯、不折不扣地行使這一權(quán)力，才不至于辜負(fù)和辱沒憲法法律賦予的立法權(quán)。本次立法法修正案草案涉及的稅收立法權(quán)問題，就十分鮮明地凸顯了人大“守住”立法權(quán)的重要價(jià)值

　　去年底至今年初，成品油消費(fèi)稅連續(xù)多次上漲，公眾質(zhì)疑財(cái)政部調(diào)整燃油稅太“任性”。然而財(cái)政部倍感“委屈”，辯稱調(diào)整燃油稅乃是有法可依——1985年全國人大及其常委會(huì)將稅收立法權(quán)授予國務(wù)院，相關(guān)部門可根據(jù)國務(wù)院出臺的暫行條例征稅，2009年1月1日開始施行的《消費(fèi)稅暫行條例》規(guī)定，成品油消費(fèi)稅調(diào)整由財(cái)政部和國稅總局起草意見后上報(bào)國務(wù)院，由國務(wù)院審批通過后實(shí)施。燃油稅調(diào)整引發(fā)爭議的關(guān)鍵，就在于調(diào)整稅收作為一種稅收立法權(quán)，到底是屬于行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院），還是屬于立法機(jī)關(guān)（全國人大）。按照稅收法定的原則，這種權(quán)力當(dāng)然屬于立法機(jī)關(guān)，但由于1985年全國人大及其常委會(huì)已將這一權(quán)力授予國務(wù)院，這一權(quán)力事實(shí)上就成為行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，于是，財(cái)政部調(diào)整燃油稅盡管顯得太“任性”，嚴(yán)格說來并沒有違法。

　　本次立法法修正案草案將稅收的專屬立法權(quán)單列，規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。這一規(guī)定明確，稅收立法權(quán)作為一項(xiàng)國家權(quán)力，屬于作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，意味著全國人大將收回30年前被“轉(zhuǎn)讓”出去的稅收立法權(quán)，這對行政機(jī)關(guān)和政府職能部門調(diào)整稅收太“任性”的現(xiàn)象，將形成嚴(yán)格有效的遏制。

　　以立法引領(lǐng)推動(dòng)全面改革

　　現(xiàn)代社會(huì)具有復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)，公權(quán)力主要分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三大類，每一類權(quán)力中又有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之分，現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展，相當(dāng)程度上有賴于不同類型和層級的公權(quán)力的相互制約和相互協(xié)調(diào)。十八屆三中全會(huì)部署全面深化改革，十八屆四中全會(huì)部署全面推進(jìn)依法治國，在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國現(xiàn)實(shí)語境中，立法機(jī)關(guān)依法用好、用足立法權(quán)，立法活動(dòng)依法受到規(guī)范并獲得法律保障，充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，顯得尤為重要而迫切。

　　全面深化改革將對既有利益格局作出規(guī)范和調(diào)整，也將對既有權(quán)力結(jié)構(gòu)作出相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整，全面推進(jìn)依法治國，就是要把對利益格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)范和調(diào)整納入法治軌道，力求改革的每一個(gè)步驟和環(huán)節(jié)都于法有據(jù)，并適時(shí)制定和完善法律法規(guī)，鞏固、發(fā)展改革的成果和效益。在此過程中，對權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)范和調(diào)整必然意味著，要用一種（些）公權(quán)力去監(jiān)督、制約另一種（些）公權(quán)力，或者說要強(qiáng)化一種（些）公權(quán)力，相應(yīng)地就要弱化另一種（些）公權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)公權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使之能更好地提供公共管理和公共服務(wù)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　本次立法法修正案草案新增規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范；沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。這項(xiàng)規(guī)定直接針對的是，一些地方和部門通過制定規(guī)章性文件，既擅自擴(kuò)大政府部門的權(quán)力，又明顯限制公民的權(quán)利（如出臺各種限行、限購規(guī)定）。這項(xiàng)規(guī)定如果獲得通過，一方面有助于限制地方政府和有關(guān)部門的權(quán)力，遏制政府部門擅權(quán)濫權(quán)，另一方面，有助于強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)及其所制定法律法規(guī)的權(quán)威，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革、規(guī)范和調(diào)整既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用。

　　以完善立法編織“制度籠子”

　　2013年1月，習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議上指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制�！鞍褭�(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，逐漸成為以制度制約監(jiān)督權(quán)力，防止權(quán)力異化腐化的共識。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，大道至簡，有權(quán)不可任性。與“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”相呼應(yīng)，“有權(quán)不可任性”也成為以簡政放權(quán)制約監(jiān)督權(quán)力的共識。

　　如何有效制約監(jiān)督公權(quán)力，是政治體制發(fā)展和改革永恒的命題。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使權(quán)力不可任性、不能任性，關(guān)鍵要編織一個(gè)堅(jiān)硬、嚴(yán)密的“制度籠子”，才能確保權(quán)力既不能把“籠子”打破，也不能輕易從“籠子”的縫隙中鉆出來。全面推進(jìn)依法治國，要求這個(gè)“制度籠子”首先是法律制度的籠子，編織“制度籠子”首先是要完善立法，健全法律制度，使權(quán)力的運(yùn)行和對權(quán)力的規(guī)范和調(diào)整都有法可依、有法必依，使各種權(quán)力的行使包括立法權(quán)的行使，以及一種（些）權(quán)力對另一種（些）權(quán)力的制約和監(jiān)督，包括人大對“一府兩院”的監(jiān)督等，都在法治的軌道上進(jìn)行。

　　另一方面，以公民權(quán)利代表的各種權(quán)利主體，也要參與到編織“制度籠子”中來。本次立法法修正案草案，從健全法律草案起草機(jī)制，完善立法論證、聽證，完善法律草案公開征求意見等方面，進(jìn)一步拓寬了公民參與立法的渠道。以此為新起點(diǎn)，公民不斷擴(kuò)大有序的政治參與，在社會(huì)政治生活中依法行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以公民權(quán)利加大對公權(quán)力的制約和監(jiān)督（包括并不限于對各級人大行使各項(xiàng)權(quán)力的制約和監(jiān)督），將成為編織好、看管好“制度籠子”的重要力量。