地方政府債券“自發(fā)自還”應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)范、科學(xué)的流程開展，為我國(guó)建立地方政府舉債融資機(jī)制提供模式和經(jīng)驗(yàn)。要在債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范方面強(qiáng)化行政約束、預(yù)算約束和市場(chǎng)約束，使地方政府發(fā)債規(guī)范化、透明化、法制化

　　地方政府債券“自發(fā)自還”從今年5月起在10省區(qū)市試點(diǎn)。這是我國(guó)地方債發(fā)行的一大突破，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。作為一個(gè)新機(jī)制，“自發(fā)自還”應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)范、科學(xué)的流程開展，為我國(guó)建立地方政府舉債融資機(jī)制提供模式和經(jīng)驗(yàn)。

　　日前，作為“自發(fā)自還”試點(diǎn)地區(qū)的北京、浙江、青島3地啟動(dòng)發(fā)行地方債。在此之前，同樣作為試點(diǎn)地區(qū)的廣東、山東、江蘇、江西和寧夏已陸續(xù)完成了地方債發(fā)行。試點(diǎn)獲得了各方面的高度評(píng)價(jià)，被認(rèn)為是推進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)化的重要一步。從各地試點(diǎn)情況看，發(fā)行過(guò)程都比較順利，債券獲得金融機(jī)構(gòu)的積極認(rèn)購(gòu)。同時(shí)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為試點(diǎn)情況和真正的市場(chǎng)化還有一定的距離，尤其體現(xiàn)在定價(jià)上，各地發(fā)行的債券利率普遍與國(guó)債持平甚至略低，有人認(rèn)為這種“倒掛”現(xiàn)象是受到非市場(chǎng)因素的影響。

　　比起前面兩種模式，“自發(fā)自還”更突出發(fā)行過(guò)程的市場(chǎng)化和地方政府的還款責(zé)任。顯然，在“自發(fā)自還”模式下，地方政府的發(fā)債自主權(quán)和還款責(zé)任都加大了。以前的發(fā)行模式實(shí)際上隱含著國(guó)家信用，而“自發(fā)自還”則強(qiáng)調(diào)地方政府信用。

　　新的模式在信用評(píng)級(jí)、信息披露、承銷、定價(jià)等方面進(jìn)行了規(guī)范和創(chuàng)新，但作為市場(chǎng)化發(fā)債的探索，難免會(huì)受到多重因素的影響，機(jī)制的完善尚需一個(gè)過(guò)程。從我國(guó)的國(guó)債、企業(yè)債券發(fā)展歷程看，同樣經(jīng)歷了市場(chǎng)化程度逐步加深的過(guò)程。地方政府債券發(fā)行要實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，應(yīng)該讓發(fā)行全過(guò)程實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光化”，在債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范方面強(qiáng)化以下幾方面的“硬約束”：

　　一是行政約束，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理。按照規(guī)定，全年發(fā)行債券總量不得超過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額，發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。這種制度安排，主要目的在于遏制地方政府舉債“沖動(dòng)”，避免其亂發(fā)債。

　　二是預(yù)算約束，地方政府債券收支實(shí)行預(yù)算管理。地方政府債券收入是地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，接受同級(jí)人大監(jiān)督。因此，地方政府債券收支應(yīng)實(shí)行預(yù)算管理，納入各地政府預(yù)算，并報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，以防范地方政府亂發(fā)債、亂花錢。

　　三是市場(chǎng)約束，主要包括信用評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)按照市場(chǎng)化原則發(fā)行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則。債券信用評(píng)級(jí)是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考，有助于投資者提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)并相應(yīng)作出投資決策。按照財(cái)政部規(guī)定，發(fā)行債券前要按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)，目前已完成發(fā)行的試點(diǎn)地區(qū)，都獲得評(píng)級(jí)公司“AAA”級(jí)的評(píng)價(jià)，這是地方政府“自發(fā)自還”債券的最高信用等級(jí)。這種清一色“AAA”的情況，引發(fā)了一些機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)級(jí)是否真正市場(chǎng)化的質(zhì)疑。只有不斷強(qiáng)化評(píng)級(jí)環(huán)節(jié)的獨(dú)立、客觀、公正，才能消除市場(chǎng)疑慮，并使評(píng)級(jí)結(jié)果發(fā)揮更大作用。

　　同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)還必須及時(shí)披露債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等。要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效約束，還有一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作需要加強(qiáng)，就是推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”，向社會(huì)公開政府“家底”。

　　強(qiáng)化以上3方面“硬約束”，其目的是使地方政府發(fā)債規(guī)范化、透明化、法制化。從已經(jīng)發(fā)行的試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐看，通過(guò)規(guī)范的預(yù)算管理、信用評(píng)級(jí)和信息披露等，順利完成了發(fā)行任務(wù)。當(dāng)然，地方政府債券發(fā)行工作并不是就此完成，后續(xù)還需要開展監(jiān)督資金使用、跟蹤評(píng)級(jí)、持續(xù)信息披露、還本付息等工作。

　　在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩而支出剛性強(qiáng)的背景下，地方政府償債壓力會(huì)進(jìn)一步加大，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制愈顯迫切，地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)大，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范成為廣泛關(guān)注的問(wèn)題。新一輪財(cái)稅體制改革已經(jīng)拉開帷幕，其中重要內(nèi)容就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這將為建立地方政府舉債融資機(jī)制和防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供長(zhǎng)效機(jī)制。