在開展省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革時，需要同時健全市場調(diào)節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制，引入公眾問責(zé)機制

　　“十三五”規(guī)劃建議提出，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是在重慶、陜西、貴州等地有益探索的基礎(chǔ)上，環(huán)境執(zhí)法體制的重大改革，引發(fā)了社會的熱議。

　　在此之前，我國環(huán)境執(zhí)法體制通常被認為具有部門性和地方性的特點。人員由地方任命，財政也來源于地方，因此執(zhí)法隊伍在實踐中往往偏向于對本地政府負責(zé)，很難真正做到對法律和生態(tài)環(huán)境負責(zé)。而上級部門由于缺乏有效的監(jiān)督手段，通常難以克服地方保護主義。落馬的山西省環(huán)境保護廳原廳長劉向東，曾把地方環(huán)境保護部門比作貓，把違法企業(yè)比作老鼠，認為地方政府養(yǎng)的“貓”能不能捉耗子、捉幾只“是由政府說了算，不是環(huán)保部門說了算”。可見，探索建立相對獨立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度，是克服地方保護主義的關(guān)鍵所在。

　　黨的十八屆三中全會提出“獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，今年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》也提出了行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和專項督查等生態(tài)文明體制改革的新方式。為了落實這些改革要求，“十三五”規(guī)劃建議提出省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。管理方式的變化，正是針對現(xiàn)實的環(huán)境問題，落實中央有關(guān)生態(tài)文明體制改革精神的具體舉措，具有現(xiàn)實性、針對性、合理性和邏輯上的前后一致性。

　　進一步細化制度設(shè)計，首先應(yīng)解決好治標(biāo)與治本的問題。在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，垂直監(jiān)督可以一定程度遏制地方保護主義，提高監(jiān)管的效率，同時還需要找準(zhǔn)癥結(jié)、標(biāo)本兼治。按照三中全會精神，環(huán)境治理體系和環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，不只包括環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，還包括市場機制和社會參與。今年9月中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，構(gòu)建更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。因此，在開展環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革時，需要同時健全市場調(diào)節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制，引入并強化公眾問責(zé)機制，使新的環(huán)境監(jiān)管體系可問責(zé)，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直執(zhí)法的獨立性。

　　其次，改革過程中還要解決好垂直與屬地的問題。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是經(jīng)濟社會生活的“副產(chǎn)品”，解決環(huán)境問題，必須把經(jīng)濟社會生活的管理作為抓手才有好效果。經(jīng)濟社會生活的管理權(quán)限大多在于屬地的政府，因此，環(huán)境監(jiān)管不能忽視屬地政府的屬地責(zé)任。在環(huán)境監(jiān)管中，屬地管理和體現(xiàn)監(jiān)管獨立性的環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，并不是非此即彼的關(guān)系，而應(yīng)該是相互補充的關(guān)系。改革之后，縣級環(huán)保局將不再單設(shè)，而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)，那么是否還需強調(diào)縣級人民政府的屬地負責(zé)作用，以及縣級人民政府利用什么機構(gòu)來進行環(huán)境監(jiān)管，需要認真研究。環(huán)境保護法中規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”的相應(yīng)條款，也需要適當(dāng)調(diào)整。

　　此外，依據(jù)中央相關(guān)文件要求，有必要開展新一輪環(huán)境保護事權(quán)改革，大力下放一些行政許可和監(jiān)管事權(quán)，既維護好地方的積極性，也發(fā)揮地方的監(jiān)管責(zé)任。按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)境監(jiān)管體系的有效性。

　�。ㄗ髡邽閲鴦�(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員）