對各級政府的黨政“一把手”和各級政府部門的“一把手”,按照債務(wù)的多少、形成原因等各項因素的疊加,來判定其執(zhí)政能力的高低

　　經(jīng)過兩輪激烈討論的預(yù)算法修正案草案,近日第三次提交全國人大常委會審議。據(jù)媒體報道,三審稿對于社會高度關(guān)注的“是否該放開地方政府舉借債務(wù)”問題有了較大突破,其中對舉債主體、舉債方式、用途和償債資金、債務(wù)規(guī)模和管理方式等方面都作出規(guī)定。

　　已經(jīng)步入“成年”的預(yù)算法迎來其修改征程中的第三次審議,此時距離2012年6月的二次審議已近兩年間隔。二審時爭議較大的“是否該放開地方政府舉借債務(wù)”問題,在三審稿中有了較大突破,再加上黨的十八屆三中全會決定也釋放出放寬地方政府發(fā)債的信號,提出允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,可以說,適度放開地方舉債權(quán)限,已達成一定共識。

　　盡管預(yù)算法對地方政府舉債實行解禁,是務(wù)實且理性的,但公眾擔(dān)心的是,中央的調(diào)控和國家職能部門的監(jiān)控,以及法律的約束,不能阻止地方政府投資的熱情,地方債務(wù)急速擴張,一點也沒有收斂的跡象,倘若再放開舉債的閥門,會不會出現(xiàn)地方政府過度舉債問題。去年,素有美國乃至全球“汽車之都”之稱的底特律,依據(jù)美國破產(chǎn)法向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請破產(chǎn)保護,成為美國乃至全球規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案例之一。破產(chǎn)的主要原因是沉重的政府債務(wù)負擔(dān),底特律破產(chǎn)保護,讓人難免觸景生情地想到目前國內(nèi)日漸走高的地方債務(wù),會不會像底特律那樣走向破產(chǎn)的邊緣?

　　值得高興的是,新預(yù)算法三審稿,在防止地方過度舉債方面,規(guī)定了多個禁區(qū):比如,三審稿建議明確舉債主體為“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市”,舉債方式“限于發(fā)行地方政府債券”,用途“應(yīng)當為公共預(yù)算中必須的部分建設(shè)投資,并不得用于經(jīng)常性支出”,償債“應(yīng)當有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源”；再譬如,三審稿建議“地方政府的債務(wù)規(guī)模由國務(wù)院報全國人大或其常委會批準。地方政府依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù),列入本級預(yù)算調(diào)整方案,報本級人大常委會批準”。此外,還規(guī)定了法律問責(zé)。這一系列規(guī)定,不僅能有效約束地方政府舉債行為,也能讓地方債務(wù)控制在合理范圍內(nèi)。

　　不過,鑒于地方政府舉債的復(fù)雜性,不容易控制,有可能跑偏等問題,筆者以為,有必要在預(yù)算法的框架內(nèi),再加上三道防火墻,以構(gòu)筑起堅不可摧的制度籬笆。首先,用公開透明的方式來防范地方債務(wù)風(fēng)險。針對地方債務(wù)的債務(wù)額度、負債率、償還率以及債務(wù)資金流向等,由審計部門聯(lián)手統(tǒng)計部門核實并公開,利用網(wǎng)絡(luò)、媒體發(fā)布提高舉債的透明度,并要求地方政府債務(wù)的各項指標,每個月向社會定期公布一次,這不僅能滿足公眾的知情權(quán),也便于社會監(jiān)督。與此同時,國家層面不妨劃定一個合理負債率與償債率紅線,并硬性規(guī)定政府達標時間表,比如利用兩年時間,達到國家規(guī)定的標準。最后,用嚴厲的問責(zé)機制,來倒逼政府告別借債投資,具體來講,對各級政府的黨政“一把手”和各級政府部門的“一把手”,按照債務(wù)的多少、形成原因等各項因素的疊加,來判定其執(zhí)政能力的高低,是否可以升遷,是否應(yīng)該追責(zé)。