社會治理的歷史，是從政策走向制度的歷史。社會治理為什么要從政策走向制度？因為以制度而治體現(xiàn)了一種新的治理思路，其基本內(nèi)涵是：治理者通過制度賦予社會成員發(fā)展所匹配的資源稟賦，將發(fā)展優(yōu)勢內(nèi)化于人，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。以制度而治與通過政策指標(biāo)進行治理的方式有很大不同，治理的重點從短效治理轉(zhuǎn)向長效治理，從臨時治理轉(zhuǎn)向常態(tài)治理，從通過政策之“令”治理轉(zhuǎn)向塑造制度之“勢”治理。

　　政策之治和制度之治有幾個方面的不同。

　　制度視角下理解的“資源稟賦”主要指知識、信息、權(quán)利這些看似無形，但可以從更深層次上塑造人的發(fā)展動能的資源。如果說政策更多著眼于對資金、土地、勞動力等有形資源的調(diào)配，那么制度建設(shè)的根本在于通過知識、信息、權(quán)利調(diào)動，賦予人寬廣的發(fā)展縱深。資源的錯配本質(zhì)上是對人的發(fā)展空間的擠壓。即使某些政策可以短期內(nèi)賦予人若干財富，但是如果沒有對發(fā)展縱深的擴展，任何財富資源的再分配都只能是杯水車薪，甚至是南轅北轍。因此，以制度而治，是從淺表層次的政策治理轉(zhuǎn)向更深層次的對人的主體發(fā)展能力的塑造。

　　在政策視角下，國家治理能力主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)在于是否能夠完成可以量化的明確政策目標(biāo)。政策目標(biāo)的完成是衡量治理效能好壞的基礎(chǔ)。這需要各級政府部門不惜調(diào)動大量的資源來完成這些指標(biāo)，使行政、社會資源分布格局朝著有利于完成目標(biāo)的方向傾斜。這樣的傾斜固然有助于高效、迅速地完成那些固定指標(biāo)，但同時會導(dǎo)致在目標(biāo)無法涵蓋的治理領(lǐng)域中的資源不足。這反而會擴大社會資源分布的不平衡。以制度而治，需要治理者針對社會已有的資源分布格局中的問題，進行深層次的調(diào)節(jié)。如果說集中資源突擊某些政策目標(biāo)的做法類似于老子所說的“損不足以奉有余”，那么以制度創(chuàng)新的治理，就是要在社會資源的動態(tài)分布中尋找到合理著力點，“高者抑之，下者舉之，有余者損之，不足者補之”，從而實現(xiàn)資源配置上的“損有余而補不足”。

　　政策的視角將針對問題提出政策視為治理的終點，而忽視了政策提出后可能造成的超出預(yù)想之外的，甚至是違背政策原意的結(jié)果。制度治理就是要從根本上解決這一問題。政策之治的參與者可以運用各自的資源改變政策的方向，而制度之治則使資源分布的格局朝向有利于實現(xiàn)公共利益的方向，從而防止政策的小船偏離航道。制度建設(shè)的基本過程就是運用強大的中央權(quán)威，建立起正式和公開的政策運作規(guī)程、知識與價值體系、信息知識交流機制，將治理參與者納入其中，以資源調(diào)節(jié)為牽引，重塑其行為方式，將私下分散掌握的信息、知識等治理資源轉(zhuǎn)化為公共治理資源，實現(xiàn)治理資源在治理參與者中的合理分布。這種以公開的制度調(diào)配資源的方式，可以克服隱性政治導(dǎo)致的信息、知識、權(quán)力等的不對稱性，從而減少政策的不可控性。

　　制度建設(shè)著眼的是一個國家的長遠“健康指標(biāo)”，反映的是一個國家深植于民眾中的長期持續(xù)發(fā)展的動能。完成治理肌體的強健，需要由對“事情”即具體政策的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)Πl(fā)展的基本元素“人”的支持、調(diào)控與規(guī)制。以制度而治，代表了一種自信：這種自信來自充分意識到未來治理之路的不確定性后，以制度之手駕馭這種不確定性的定力和主張——這正是中國制度自信的不竭源泉和恒久力量。