今天，提出立法要發(fā)揮引領、推動改革作用，要把立法決策與改革決策結合起來，符合當前改革對立法的需求，這有創(chuàng)新意義，豐富了立法的作用，表明立法要跨前一步，要有主動性和前瞻性，立法不能總是滯后于實踐，要緊跟改革的步伐

    黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的部署，人大如何適應改革需求，發(fā)揮好立法作用，張德江委員長提出，要“堅持把立法決策與改革決策更好結合起來”，“充分發(fā)揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用”。這是對人大立法工作提出了與時俱進的要求。

    立法要有主動性和前瞻性

    以前我們總是認為，立法是將經(jīng)過實踐檢驗的成熟的經(jīng)驗上升為法律，立法具有鞏固和保障改革成果的作用。所以，立法總是滯后于實踐的。今天，提出立法要發(fā)揮引領、推動改革作用，要把立法決策與改革決策結合起來，符合當前改革對立法的需求，這有創(chuàng)新意義，豐富了立法的作用，表明立法要跨前一步，要有主動性和前瞻性，立法不能總是滯后于實踐，要緊跟改革的步伐。

    對于立法作用從保障到引領、推動，這是理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的要求，所以，人大應該加強這方面的理論研究和工作總結，形成社會共識。特別是要研究法律和政策的關系，研究立法決策和改革決策的結合方式，全面梳理法律與改革原則、改革方向不一致的情況，研究兩個決策結合的程序、步驟、方法、途徑等，才能更好地達成共識，把立法引領、推動和保障改革的作用發(fā)揮好。

    從立法實踐看，隨著立法與改革密切結合，立法工作的變化還是不少的。如政府以及各部門要求人大立法的積極性更高了；立法議案起草的時間更緊了；人大運用法律性決定的形式增多了；創(chuàng)制性立法比實施性立法類型增多了；地方性法規(guī)中關鍵性條款或者重大疑難復雜的問題更多了；改革要求立法突破與人大立法權限的矛盾多了；委員們審議難度更大了；法規(guī)從草案到表決稿改動的內容和幅度更大了；人大對法規(guī)的審次安排變動多了。

    這些變化都要求人大不斷完善立法制度和立法工作機制，從而提高立法質量。例如人大如何提前介入立法起草、如何運用立、改、廢、釋各種形式，如何使用人大重大事項決定的形式支持改革，如何豐富立法審議的形式和審次安排，如何完善立法草案和修改稿向社會公布機制，如何加強立法聽證會和論證會的小型化，如何發(fā)揮代表參與立法的作用等等。

    引領、推動和保障作用

    立法決策如何緊跟改革決策的步伐，當前主要有三項工作要抓落實：第一，在制定立法規(guī)劃和立法計劃時，一定要注重結合國家和地方改革的重大部署選擇立法項目，破除改革的障礙，確立改革的合法性。全國人大制定五年立法規(guī)劃，緊扣改革任務，在近70多件立法項目中，需要制定法律的項目20多件，需要修改或廢止的項目40多件。例如，修改中小企業(yè)促進法、公司法等，與十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展、推進工商注冊制度便利化等直接相關。又如，制定增值稅法等若干單行稅法，與十八屆三中全會提出的推進增值稅改革等直接相關。上海人大把制定《中國上海自由貿易試驗區(qū)條例》列入2014年立法計劃，也與改革直接相關。當然，隨著改革的需要，人大還應該注意立法計劃的調整。

    第二，根據(jù)立法發(fā)揮引領、推動和保障改革作用的不同，選擇不同的立法形式，加強立法工作的穩(wěn)妥性和積極性。根據(jù)引領、推動和保障作用的不同，要善于立、改、廢、釋的綜合運用，尤其是要善于運用“重大事項決定”的形式。對于法律已經(jīng)成為改革探索障礙的，要盡快廢止或者暫停實施；對于法律要以宣示性姿態(tài)引領改革的，要善于運用法律性決定的立法形式，就改革的目標、原則、主體、路徑、責任等規(guī)范化；對于改革需要確認已經(jīng)成熟的法律關系的，立法就成熟幾條立幾條，不求面面俱到，為改革留下立法空間。

    第三，抓好立法中的關鍵性改革制度設計。例如上海自貿區(qū)立法，核心和關鍵就是一系列可復制、可推廣的制度確立，設計好這些制度，就能發(fā)揮引領、推動、保障自貿區(qū)建設。要把握好改革需求與立法原則的關系，堅持地方立法不與上位法沖突，堅持國家法制統(tǒng)一。要正向思維和逆向思維結合，多方位聽取意見。要加強黨對立法工作的領導，加強全國人大對地方人大的指導，爭取有利于改革的立法解釋、立法說明和立法授權。

    堅持科學立法、民主立法

    全國人大已經(jīng)探索性地開展了四項法律出臺前的評估工作。立法前評估工作要實現(xiàn)規(guī)范化，凡是涉重大改革事項的立法，出臺前都要進行評估，保證立法的科學質量，保證改革的風險降到最低。立法前評估有綜合性評估和單項評估，可以結合運用。要建立評估指標和評估方法，使評估活動規(guī)范化運作，提高評估質量。前評估內容可以逐步擴大，包括立法合法性評估、可操作性評估、改革目標方向評估、改革風險評估、立法廉潔評估（防止部門利益法制化問題和地方保護問題）、立法民主評估、立法組織協(xié)調評估等等。要研究前評估的主體問題、啟動時間問題，對立法活動的影響力問題等。

    對立法中關鍵性條款和有重大爭議的條款召開聽證會，是民主立法、科學立法的要求。上海探索多年立法聽證會小型化，社區(qū)化，值得堅持和總結。探索把聽證小型化、社區(qū)化這項工作和代表參與立法工作結合起來，讓代表帶著立法問題下社區(qū)聯(lián)系選民，聽取意見。這不僅對立法民主是一個推動，對代表參與立法是一個推動，而且對于代表積極回應群眾意見也是一個推動。