“法律工具主義”傾向危害極大。若一有困難和風(fēng)險(xiǎn)，政府部門即習(xí)慣于通過“有法不依”來“擺平”，甚至認(rèn)為自己有不守法的“權(quán)利”，以違法為天經(jīng)地義，那么，法治政府之建設(shè)從何談起？

    法律不是呼之即來、揮之即去的工具

    所謂“法律工具主義”傾向，簡言之，就是將法律當(dāng)成呼之即來、揮之即去的工具。即，當(dāng)法律、法規(guī)有助于維護(hù)其利益、推進(jìn)其主管工作時(shí)，某些部門樂于其“為我所用”；而一旦認(rèn)為法律、法規(guī)束縛手腳，造成其工作困難、影響其利益時(shí)，便設(shè)法規(guī)避或操縱法律，甚或予以抵制，令其淪為一紙空文。若有人較真，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)往往大談工作上的“實(shí)際困難”，要求媒體和老百姓“體諒”其違法行為背后的“不得已苦衷”，并以之為天經(jīng)地義。

    “法律工具主義”傾向，具體來說，主要表現(xiàn)于以下三個(gè)方面：其一，一有困難就有法不依，一要求守法就強(qiáng)調(diào)困難�，F(xiàn)代法治理念強(qiáng)調(diào)政府“未經(jīng)法律明文授權(quán)即不得為”。諸多法律之主要目的，均在于規(guī)范政府行為，限制政府部門肆意作為。因此，法律頒布后，政府就可能面臨此前不存在的困難。比如《物權(quán)法》第42、43、44條為征收、征用設(shè)定嚴(yán)格的條件，起到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、限制濫用之作用。但該法頒布后，一些地方政府認(rèn)為該規(guī)定過于嚴(yán)格，不利于工作開展，想方設(shè)法繞開、規(guī)避該法律。如無法繞開法律，其即強(qiáng)調(diào)執(zhí)行法律存在諸多困難，無法執(zhí)行，搪塞公眾的質(zhì)疑，或采用“拖”字訣，企圖大事化小、小事化了。

    其二，一觸動(dòng)其利益就有法不依，甚至操縱法律和司法。某些部門往往強(qiáng)調(diào)“依法辦事，存在實(shí)際困難”。但細(xì)究之下，其所謂“實(shí)際困難”并非民眾抵觸或與其他法律之沖突，而是隱含著說不清、道不明的利益，既包括該部門本身利益，甚至也包括個(gè)人不法利益。如在某些事關(guān)財(cái)政收入的事項(xiàng)，某些政府部門明知該措施違法，卻不糾正，表面強(qiáng)調(diào)存在困難，實(shí)質(zhì)是不愿失去這一塊收入。若受害相對(duì)人訴諸法律，這些部門就會(huì)通過案件協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)批示、私下說情等方法“擺平”，使司法機(jī)關(guān)不受理相關(guān)維權(quán)訴訟。

    其三，為追求“政績”，操縱法律程序。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、大力招商引資，某些地方政府或部門經(jīng)常在土地審批、項(xiàng)目“環(huán)評(píng)”上打“擦邊球”、做手腳。在政府評(píng)估、批準(zhǔn)階段似乎“毫無反對(duì)意見”，令決策中的公眾參與、征求意見等法律規(guī)定淪為一紙空文。實(shí)質(zhì)上，這就剝奪了公眾合法參與之權(quán)利，因此導(dǎo)致一些民怨沸騰的事件。

    要盡快建立科學(xué)嚴(yán)密的法治政府考核評(píng)價(jià)體系

    顯然，“法律工具主義”傾向危害極大。若一有困難和風(fēng)險(xiǎn)，政府部門即習(xí)慣于通過“有法不依”來“擺平”，甚至認(rèn)為自己有不守法的“權(quán)利”，以違法為天經(jīng)地義，那么，法治政府之建設(shè)從何談起？

    還要看到，在現(xiàn)代法治理念中，司法是正義的最后一道防線。但在一些地方“法律工具主義”式的現(xiàn)實(shí)中，司法往往受到行政權(quán)力、部門利益的不正當(dāng)干預(yù)；比如公眾受到行政權(quán)力的不合理侵害后，本可尋求行政訴訟等司法保護(hù)，但司法機(jī)關(guān)往往因壓力而不受理相關(guān)案件；日積月累，司法公信力也必將蕩然無存。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，絕對(duì)不能建立在“違法變通”的基礎(chǔ)上，不能建立在損害老百姓權(quán)益的基礎(chǔ)上；這也正是對(duì)執(zhí)政者治理智慧的真正考驗(yàn)。

    唯有在最難守法之處，依然排除萬難、堅(jiān)守法律規(guī)定，這才是真正的法治政府。而法律規(guī)定如果存在不合理之處，也唯有通過法律的修改予以排除。如此方能體現(xiàn)法治政府和法治社會(huì)的精神。顯然，破除“法律工具主義”傾向，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“籠子”，需要我們認(rèn)真研究一些新課題，特別是要盡快建立科學(xué)嚴(yán)密的法治政府考核評(píng)價(jià)體系。不少部門及其領(lǐng)導(dǎo)，都將政績考核指標(biāo)視為“指揮棒”。因此，要增進(jìn)其守法意識(shí)，直接的方法就是改變政績考核評(píng)價(jià)體系。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。這一體系與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在體制內(nèi)盡快落實(shí)、完善；比如查實(shí)政府部門有“知法違法”現(xiàn)象的，對(duì)其一把手應(yīng)“一追到底”；又如在環(huán)境保護(hù)等民眾關(guān)注度高的熱點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是招商引資中的環(huán)境評(píng)估問題，規(guī)定地方政府在征求公眾意見方面，應(yīng)比照土地征收政策中的“二次征詢”制度，切實(shí)征求所有相關(guān)利害方的意見；如因未落實(shí)此類法律程序而導(dǎo)致群體性事件的，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)一票否決。

    多年來，上海市在經(jīng)濟(jì)體制改革上走在全國前沿，享受“制度紅利”，獲得世人矚目之成就。下一步，上海也應(yīng)在法治政府的建設(shè)與推進(jìn)上，敢為天下先，轉(zhuǎn)變思想觀念，切實(shí)將公權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“籠子”，為進(jìn)一步的發(fā)展提供更深層次的制度保障。

    （作者為上海市人大代表，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院副院長、法律學(xué)院民商法教研室主任、教授）