全國人大常委會(huì)和國務(wù)院發(fā)布關(guān)于在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整法律行政法規(guī)的決定，創(chuàng)造了法律完善的一種新方式，即通過授權(quán)或者批準(zhǔn)方式，就法律法規(guī)適用范圍進(jìn)行局部調(diào)整，規(guī)定特定地區(qū)可以暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)。實(shí)踐證明，這一法律完善方式順應(yīng)了全國地區(qū)發(fā)展的不平衡性的現(xiàn)實(shí)需要，保障了特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試的法律需求。毫無疑問，上海自貿(mào)區(qū)是這一法律創(chuàng)舉的受益者

    繼2013年8月，全國人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》后，2014年新年伊始，中國政府網(wǎng)6日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》。為一個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如此大范圍地暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件，在我國法制歷史上是前所未有的，這充分表明了國家對上海自貿(mào)區(qū)改革開放的強(qiáng)有力的法律支持。

    知難而退或破法推行均不可取

    根據(jù)國家要求，上海自貿(mào)區(qū)是推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的試驗(yàn)田。試驗(yàn)田承載著改革創(chuàng)新使命，基于改革開放需求，上海自貿(mào)區(qū)需要先走一步、多走一步，這不可避免地在不同程度上需要突破國家有關(guān)法律法規(guī)的限制性或者禁止性的規(guī)定。例如，擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放，要求借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇、改革外商投資管理模式，具體改革措施就是實(shí)行負(fù)面清單管理模式，清單之外外商設(shè)立審批改備案。這些改革創(chuàng)新措施就遇到《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》的限制。又如，擴(kuò)大文化娛樂、辦學(xué)培訓(xùn)等服務(wù)業(yè)開放，涉及國務(wù)院《營業(yè)性演出管理?xiàng)l例》、《娛樂場所條例》、《中外合作辦學(xué)條例》等行政法規(guī)的限制。以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，改革創(chuàng)新遇到法律法規(guī)禁止性或者限制性規(guī)定，無論是知難而退還是破法推行，這兩種做法均不可取。

    保障先行先試須遵循法治路徑

    那么，如何依法妥善解決在試驗(yàn)田里改革創(chuàng)新需要突破法律法規(guī)的問題？2013年上海出臺(tái)了地方性法規(guī)文件《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，為破解這一難題指明了法治路徑。上海自貿(mào)區(qū)據(jù)此進(jìn)行了一次成功的實(shí)踐。遵循法治路徑，上海積極尋求全國人大和國務(wù)院的支持。全國人大常委會(huì)和國務(wù)院采用了積極而審慎的做法，分別發(fā)布授權(quán)決定，允許在上海自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政審批，從而保障了上海自貿(mào)區(qū)改革開放先行先試的合法性。2013年8月，全國人大通過授權(quán)決定，調(diào)整了《外資企業(yè)法》等三部法律涉及的11項(xiàng)行政審批。2014年1月，國務(wù)院又調(diào)整了十六部行政法規(guī)和四個(gè)國務(wù)院行政規(guī)范性文件規(guī)定的30多項(xiàng)行政審批。上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新、開放發(fā)展的訴求和舉措得到了國家法律、行政法規(guī)的支撐和保障。

    國家以暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)的方式為上海自貿(mào)區(qū)改革開放先行先試開了綠燈，這是具有重大法律意義的事件。我國的《立法法》只有全國人大授權(quán)國務(wù)院或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的規(guī)定，沒有授權(quán)國務(wù)院在特定區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律的規(guī)定。2012年之前，法律在特定區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施未有先例，行政法規(guī)亦然。2012年年底，全國人大常委會(huì)首發(fā)授權(quán)決定，支持廣東行政審批改革。2013年8月，全國人大常委會(huì)再發(fā)授權(quán)決定，支持上海自貿(mào)區(qū)先行先試。這一法律創(chuàng)舉有效解決了改革創(chuàng)新在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律體系建立的情況下如何推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)問題。

    法律因地調(diào)整是“必要的例外”

    在特定區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)，是平衡特定區(qū)域改革創(chuàng)新需要和全國范圍法制統(tǒng)一的穩(wěn)妥舉措。在特定區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)，是立法機(jī)關(guān)對已經(jīng)頒布的法律法規(guī)的效力范圍進(jìn)行調(diào)整。我國作為單一制的國家，法律應(yīng)當(dāng)普遍適用，統(tǒng)一實(shí)施，這是基本原則，但是，法律因地調(diào)整可以成為一個(gè)“必要的例外”。因?yàn)�，我國作為一個(gè)大國，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不同的地區(qū)存在較大的差異性和不平衡性，加之處于轉(zhuǎn)型階段，一些事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大改革開放、發(fā)展創(chuàng)新工作需要某些地區(qū)先行先試，為全國推廣或復(fù)制探索路徑。所以，通過國家授權(quán)，允許法律法規(guī)在某些地區(qū)調(diào)整效力范圍，包括暫不適用，是順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，符合改革創(chuàng)新需求的做法，同時(shí)并不影響法律法規(guī)在全國范圍內(nèi)實(shí)施的效力和權(quán)威。何況，全國人大常委會(huì)的決定規(guī)定了三年試行期，這也表明全國人大對上海自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)的法律掌控。

    在特殊區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)，是完善社會(huì)主義法律體系的補(bǔ)充方式。法律是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集中反映，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和法律法規(guī)的相對穩(wěn)定之間存在永恒的矛盾。改革開放初期，國家法律法規(guī)尚不健全，國家允許地方先行先試，授權(quán)地方創(chuàng)制新法，因此，當(dāng)時(shí)地方改革創(chuàng)新較少遇到與國家法律法規(guī)的矛盾。當(dāng)前，社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立，法律完善方式主要通過制定新法、廢除舊法、修改法律、解釋法律等等方式在全國范圍內(nèi)對法律法規(guī)的適時(shí)調(diào)整，其特點(diǎn)是整體的、全面的法律調(diào)整，即所謂“法律因時(shí)調(diào)整”。對此，《立法法》規(guī)定了現(xiàn)成的路徑。但是，針對特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試需求，需要在特定區(qū)域內(nèi)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律甚至?xí)簳r(shí)停止適用有關(guān)法律，這種局部的、臨時(shí)的法律調(diào)整，即所謂“法律因地調(diào)整”，卻無先例可循。當(dāng)前地方改革創(chuàng)新先行先試，在很多領(lǐng)域、很多方面都需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定。因此研究法律局部性的因地調(diào)整，是當(dāng)前改革創(chuàng)新工作的現(xiàn)實(shí)需要。全國人大常委會(huì)和國務(wù)院發(fā)布關(guān)于在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整法律行政法規(guī)的決定，創(chuàng)造了法律完善的一種新方式，即通過授權(quán)或者批準(zhǔn)方式，就法律法規(guī)適用范圍進(jìn)行局部調(diào)整，規(guī)定特定地區(qū)可以暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)。實(shí)踐證明，這一法律完善方式順應(yīng)了全國地區(qū)發(fā)展的不平衡性的現(xiàn)實(shí)需要，保障了特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試的法律需求。毫無疑問，上海自貿(mào)區(qū)是這一法律創(chuàng)舉的受益者。

    （作者為上海市人民政府法制辦主任、研究員）