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近年來,隨著城市化進程快速推進,征地、拆遷引出的血案和群體性事件層出不窮,迄今為止仍沒有找到全盤解決的頂層設計。12月25日的《中國青年報》又報道一起荒唐的拆遷株連事件:安徽省太湖縣城管局一位副局長,接到領(lǐng)導口頭通知,要求他到“縣城建設指揮部征地拆遷組”報到,拆遷對象包括他的女兒。每當中國人遇到解決不了的難題時,我們就會習慣性的想到國際慣例。而美國是國際慣例中的典范。于是,美國老太婆當釘子戶的故事開始流傳了。
西雅圖有個老太婆叫伊迪絲·梅斯菲爾德,居住在巴拉德西北一所小房里。2007年,開發(fā)商要建商業(yè)大樓,在老太婆那里碰到了釘子。老人家的房產(chǎn)市值8千美元,開發(fā)商價開到12萬美元,但她不為所動。最終,開發(fā)商知難而退,讓商業(yè)大樓凹進一塊,老太婆仍住在她8千美元的房子里。
這個故事近年來在中國被廣泛傳播、擴大解釋,聽說過的人無不羨慕美國社會對私有財產(chǎn)的嚴格保護,恨不能生在美國。然而,事實真相總是更復雜,遠不是保護私有財產(chǎn)那么簡單。
其實,財產(chǎn)所有權(quán)在美國并不是神圣不可侵犯的,美國政府征地、拆遷的事情時有發(fā)生,甚至動用國家公權(quán)力為大公司征地的情況也不少見。這里,再講另外一個美國老太婆的故事。凱露的房子坐落在美國康州新倫敦市,1997年當?shù)卣疄榱宋笾扑幑据x瑞入住,出面替輝瑞征地。凱露不為政府出的高價所動,拒不搬遷,2000年政府發(fā)出強拆令。凱露一路上訴,2005年最高法院裁定凱露敗訴,房子沒保住。
伊迪絲能保住房子,而凱露卻不能,原因就在于凱露面對的是政府拆遷。美國憲法第五、第十四修正案規(guī)定,出于公共利益考慮,政府通過恰當?shù)某绦颉⒔o予恰當?shù)难a償,可以征用公民的私有財產(chǎn)。因此,如果是政府拆遷,被拆遷人并沒有選擇余地。
在美國,拆遷最大的爭議就是如何界定公共利益,這是他們打拆遷官司的主要原因。修建公共設施,諸如地鐵、辦公樓、煤氣管道是公共利益,沒有什么爭議。但是,政府為了增加收入把地賣給開發(fā)商,為了吸收投資替開發(fā)商征地,是不是公共利益存在巨大爭議。
如果想借它山之石,那么美國的經(jīng)驗是兩條,一是商業(yè)拆遷和政府拆遷要嚴格區(qū)分;二是補償必須按市場價格落實;仡^看中國的拆遷問題,性質(zhì)和難題則完全不一樣。最大的區(qū)別就是土地的所有權(quán)性質(zhì)不同。在美國,聯(lián)邦政府擁有約30%的土地,州、市政府擁有少量土地,大部分地歸私人所有,所有權(quán)和使用權(quán)合一。在中國,所有土地歸國家、集體所有,個人只享有土地的使用權(quán),土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離,且最長使用權(quán)為70年。
商業(yè)拆遷和政府拆遷在美國就是一團麻,在中國更難區(qū)別。在中國,因為土地歸國家、集體所有,開發(fā)商只能從政府手中買地,并沒有權(quán)力直接將房主從政府的土地上趕走,只有政府才有這個權(quán)力,理論上一切征地都是政府行為。在美國,為了解決公共利益界定的難題,美國利用自己的三權(quán)分立體系,要求每一起政府征地案必須由當?shù)刈h會決定是否為公共利益。而根據(jù)中國現(xiàn)實國情,不可能照搬美國做法。于是,如何界定是政府拆遷還是商業(yè)拆遷,就成了大難題。
按市場價給予恰當補償在中國更難以落實,原因就是產(chǎn)權(quán)不明。理論上,房主只有70年的使用權(quán)。實際上,在中國的大眾意識里,房子就是能子子孫孫相傳的。也就是說,法律上規(guī)定房主只有使用權(quán),但是公眾卻認為自己擁有所有權(quán),這是一個巨大的認知差距和隱患。這個問題決定了合理的價格沒有辦法確定。如果按所有權(quán)計算,絕大部分拆遷補償都給少了,因為政府賣塊地動輒數(shù)十億,給拆遷戶的是少數(shù),大頭都入政府腰包。如果按70年的使用權(quán)算,絕大部分拆遷補償又給多了,因為在同一地點租相同面積的房子住幾十年,可能用不了那么多錢。因此,在不少拆遷糾紛中,政府都認為補償夠了,拆遷戶都覺得給少了。
關(guān)于美國老太婆的拆遷故事僅供大家茶余飯后發(fā)發(fā)感慨,中國的事需要中國智慧、中國辦法來解決。拆遷問題要從根子上破解,必須在所有權(quán)上找出路。
(作者是中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所所長)