一、城市社區(qū)與安全

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　　近年來，隨著城市的發(fā)展，城市規(guī)模越來越大，人口與財富的聚集使得城市風險也在聚集，作為城市最基層的社區(qū)面臨新的風險和挑戰(zhàn)，城市社區(qū)安全和風險治理值得深入研究。

　　城市是由一個個或大或小的社區(qū)組成的，它是城市運行的基本單元。社區(qū)是指具有某種互動關系的、共同文化凝聚力的、在一定領域內(nèi)相互關聯(lián)的人群形成的共同體及其活動區(qū)域。城市社區(qū)按發(fā)展程度可劃分為傳統(tǒng)社區(qū)、發(fā)展中社區(qū)、現(xiàn)代社區(qū)和發(fā)達社區(qū)，按人口規(guī)模可劃分為大型社區(qū)、基層社區(qū)等。不能把“城市社區(qū)”簡單理解成“居民小區(qū)”“小城市”等。如果社區(qū)缺少一定規(guī)模和功能，就無法成“社”，其韌性也就大大降低。城市社區(qū)類型和特色的差異使其面臨的風險也不同。城市社區(qū)安全風險治理是一切城市社區(qū)治理的基礎。

　　作為基層群眾性的自治組織，“居民委員會”直接服務和管理社區(qū)居民。社區(qū)居民委員會的上級單位是街道辦事處，如果街道辦事處所轄的人口規(guī)模很大時，其下所轄區(qū)域將會被劃分成多個社區(qū)。受到地域、歷史原因、傳統(tǒng)因素、行政干預等多因素的影響，這種社區(qū)劃分方式不一定與居民的互動格局相關聯(lián)，也無法充分反映城市社區(qū)中社會關系的動態(tài)性和復雜性，這將阻礙城市社區(qū)實現(xiàn)居民自治、安全宜居的目標，因此，科學合理地劃分城市社區(qū)是社區(qū)治理的關鍵。城市社區(qū)的居住人口規(guī)模有大有小，從生活保障角度看，城市社區(qū)過小，缺乏足夠的開放空間，當社區(qū)居民產(chǎn)生“擁擠”的不良感受時，抱怨會增多，而且過小的城市社區(qū)自身不能健全韌性能力，也會影響社區(qū)居民自治目標的實現(xiàn)。

　�。ǘ�）城市社區(qū)與城市社區(qū)安全

　　從突發(fā)事件的應對來看城市社區(qū)的類型與人口規(guī)模。要充分考慮居民步行范圍的可達性。城市社區(qū)大小要基于合理的步行通勤范圍，如果社區(qū)居民能夠通過步行等方式到達食品蔬菜店、社區(qū)服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、戶外活動場地等社區(qū)配套設施，那當社區(qū)受到外部威脅時，社區(qū)居民的基本生活容易得到安全保障，這一點在新冠肺炎疫情期間表現(xiàn)得很突出。如果城市社區(qū)過小，可將2個以上的城市社區(qū)聯(lián)合起來，使社區(qū)在規(guī)模尺度上能夠滿足社區(qū)管理的服務要求，能夠發(fā)揮相應配置的公共設施和市政基礎設施最合理的使用效果。社區(qū)居民一方面需要小尺度的居住類型以滿足其居家生活的基本日常所需，另一方面，也需要更大范圍內(nèi)的選擇和結合，如教育需求、交通便利需求、文化活動需求等。合理的城市社區(qū)類型和人口規(guī)模能夠滿足居民居住的社會安全心理，有利于安全健康管理服務。城市社區(qū)的類型和特色的不斷變化，其所面臨的風險也是不同的，如有的社區(qū)年輕人更多，有的社區(qū)老年人占比更大，有的社區(qū)面臨建筑、設施等老舊改造問題，有的社區(qū)用電、用氣、用水的風險較高，有的社區(qū)面臨建筑、設施超出其設計要求的運行極限的風險等。城市社區(qū)需要均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，要在充分考慮了社區(qū)特點、類型和人口規(guī)模所帶來的風險后，再考慮其他風險。

　　此次新冠肺炎疫情對社區(qū)提出新的挑戰(zhàn)，如果我們不得不和類似于新冠肺炎病毒這樣的威脅長期共處下去，那我們不僅需要社區(qū)應急體制，還需要更深入系統(tǒng)地思考社區(qū)進化，進一步著手社區(qū)規(guī)劃，再次審視社會治理體系，進一步打造社區(qū)安全。

　　社區(qū)安全是指社區(qū)風險被控制在人們可接受的狀態(tài)下，也就是說社區(qū)居民在生產(chǎn)生活中不受威脅、危害、損傷、損失的狀態(tài)及保障持續(xù)無危、無損狀態(tài)的能力。社區(qū)風險是指某一個危險情況在社區(qū)發(fā)生的可能性和后果的組合,它是對社區(qū)安全造成威脅的各類風險的統(tǒng)稱，它直接作用于社區(qū)，影響社區(qū)的安全與穩(wěn)定，從而降低社區(qū)居民的安全感、幸福感和獲得感。社區(qū)安全要求社區(qū)低風險，要求杜絕管理的缺陷，減少不安全行為，要求社區(qū)服務基礎設施良好。對于社區(qū)內(nèi)可預測預警的風險，要管控到位以確保社區(qū)安全；對于社區(qū)內(nèi)不可預警的威脅，社區(qū)安全是相對的，這里要強調(diào)應急準備。社區(qū)安全既要采取措施消除降低危險發(fā)生的可能性，也要應對后果的嚴重性。對一個社區(qū)而言，四大類突發(fā)事件，有時難以預測，有時耦合出現(xiàn)。因此，社區(qū)首先要知己，將自身可能引發(fā)的風險降到最低，并在此基礎上應對帶來嚴重后果的社區(qū)風險，這對社區(qū)治理而言十分重要。這種帶來嚴重后果的風險主要來自外部威脅，如疫情等。因此，要分析社區(qū)的風險控制能力、承受能力，包括應急處置能力，進而對社區(qū)的風險進行分級，并提出應急準備對策。

　　二、城市社區(qū)與安全風險治理

　�。ㄒ唬┥鐓^(qū)安全風險評估

　　社區(qū)風險評估包括風險識別、風險分析和風險評價的整個過程，是社區(qū)居民參與發(fā)現(xiàn)、識別、描述風險的過程，包括對風險源識別、突發(fā)事件識別、潛在后果和原因的識別。社區(qū)風險辨識是社區(qū)安全保障的基礎工作，要防止“認不清、想不到、管不到”的情況發(fā)生，達到“我知道你知道”。社區(qū)風險辨識既是社區(qū)每一戶居民自我風險辨識的過程，也是動態(tài)排查、篩選并記錄各類社區(qū)風險點、危險源的過程，做到精準細分風險源，精準進行風險辨識，全面開展城市社區(qū)風險點、危險源的普查，列出社區(qū)風險清單。社區(qū)居民的風險感知能直接或間接反映社區(qū)的狀態(tài)及存在的問題。社區(qū)的風險承受力跟社區(qū)居民的風險認知、應急能力、價值評判等因素有關，可以說，居民參與社區(qū)風險辨識的程度越深，對社區(qū)風險的認識越全面和深刻，社區(qū)的風險承受力就越高。

　　任何風險都有產(chǎn)生源頭和傳播途徑，因此，發(fā)現(xiàn)風險源頭和阻斷風險傳播途徑是非常重要的，如新冠肺炎疫情中，從“西城大爺”溯源到新發(fā)地市場，對快速控制疫情產(chǎn)生了積極作用。社區(qū)風險評估中，要區(qū)別對待相對確定風險和不確定性風險，對于那些因果關系清楚并達成共識的相對確定風險，要嚴加管控，不能反復犯錯；對于那些很難識別和量化的風險，或者發(fā)生的可能性和嚴重性高度不確定的不確定性風險，要認真評估，做好應對。

　　充分認識時空對風險的影響，要提升風險早期識別和預報預警能力。當風險不能徹底消除，預警是降低損失的最重要的措施之一。新冠肺炎疫情未來風險依然很大，要加強對疫前、疫發(fā)、疫中的動態(tài)評估，做好應急準備。如果人與人之間保持安全距離，新冠肺炎疫情傳染的風險將大大降低。另外，要做好突發(fā)事件風險評估，目的是為了加深對灰犀牛和黑天鵝的認識，做好應急準備，對事前、事中、事后等進行動態(tài)評估。

　　（二）打造社區(qū)安全網(wǎng)

　　社區(qū)居民都要參與社區(qū)安全風險治理。要鼓勵社區(qū)內(nèi)具有職業(yè)素養(yǎng)與個人能力的社區(qū)居民利用其專業(yè)知識和能力在社區(qū)安全層面發(fā)揮作用。社區(qū)黨員要帶頭，社區(qū)要讓更多的居民成為社區(qū)風險治理者和社區(qū)應急處置第一響應者。突發(fā)事件發(fā)生時，很多由家庭、社會和市場解決的問題變成了政府責任，特別是那些迫使人們不得不宅在家里的突發(fā)事件。社區(qū)在黨建引領，黨委統(tǒng)籌下打造人人參與的社區(qū)安全網(wǎng)。

　　要科學有效劃分網(wǎng)格，要建立健全網(wǎng)格化風險研判機制、網(wǎng)格化風險防控協(xié)同機制、網(wǎng)格化風險防控責任機制等。網(wǎng)格要從人群結構與功能考慮劃分，如“合二為一”等。從安全風險角度，社區(qū)網(wǎng)格化管理的重要性不僅在于日常的社區(qū)風險管理，例如社區(qū)治安秩序管理、社區(qū)火災隱患排查等，同時也在于對突發(fā)事件發(fā)生時的及時響應，例如排查網(wǎng)格內(nèi)傳染病人并做好居家隔離觀察服務；自然災害發(fā)生時，可通過網(wǎng)格化管理進行不留空白的預警和人群疏散等。提升社區(qū)居民“我要安全”的意識和“我會應急”的能力。

　　在抗擊新冠肺炎疫情中可發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)智慧和組織能力發(fā)揮了作用，信息技術發(fā)揮了作用，但科技的深度支撐仍然不夠，大數(shù)據(jù)與人工智能技術有待進一步發(fā)揮作用。需要指出的是，科技是為人所用的，信息技術手段應用于社區(qū)網(wǎng)格化治理要力求簡約和低成本，關鍵技術要明確有效。一些共享的終端系統(tǒng)與技術不能僅在一個地區(qū)使用。社區(qū)信息化建設要有統(tǒng)一標準。

　�。ㄈ�）社區(qū)安全風險治理的發(fā)展趨勢

　　風險管理要有系統(tǒng)思維，不能就風險論風險。隨著人的角色從“單位人”向“社區(qū)人”的逐步轉變，人們呆在社區(qū)的時間會變長，且在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化下，小的生產(chǎn)經(jīng)營單元、居家辦公、創(chuàng)新街區(qū)等概念將融入社區(qū)發(fā)展中。

　　社區(qū)居民要對社區(qū)風險知情并有所準備。加強社區(qū)居民對社區(qū)風險的認識，對應急準備的認識，要有既是受災者也是救災者的意識。做好本地化方案：突發(fā)事件發(fā)生后，要力爭就地解決與處理，要在局部地區(qū)將其控制；要讓居民知道社區(qū)的風險源及如何應對風險，社區(qū)所有成員參與應急聯(lián)動。

　　做好人員和各種環(huán)境全覆蓋的傷害預防與風險治理計劃，開展針對脆弱性的人員、環(huán)境的預防項目。做好社區(qū)特殊人群安全保護計劃。記錄社區(qū)特殊人群傷害發(fā)生頻率及原因分析制度。做好社區(qū)特殊人群安全促進項目建設，積極參與本地區(qū)風險交流活動。這需要社區(qū)高效能治理以保障社區(qū)安全。

　　強化社區(qū)協(xié)同機制。成立協(xié)作協(xié)同的居民參與的跨部門協(xié)調(diào)機構。需要開發(fā)以社區(qū)居民體驗為核心的新服務。打造一支社區(qū)風險治理隊伍。打造社區(qū)應急志愿者隊伍。既發(fā)揮好“樓門長”的專門作用，又發(fā)揮好網(wǎng)格員的協(xié)同功能。建立一套由社區(qū)工作人員、志愿者、居民中技能人員共同參與的人員協(xié)調(diào)配合的機制。

　　三、城市社區(qū)應急管理能力建設

　�。ㄒ唬┘訌姵鞘猩鐓^(qū)應急管理能力建設

　　城市社區(qū)應急管理體系與能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。而城市社區(qū)應急管理能力是“一案三制”的執(zhí)行能力集中體現(xiàn)。城市社區(qū)要未雨綢繆，加強風險評估和監(jiān)測預警，提升多災種和災害鏈綜合風險監(jiān)測和預警能力。提高解決問題的能力，包括提高信息捕捉和分析研判能力、綜合協(xié)調(diào)能力、科學預判和應急處置能力等，社區(qū)黨員切實做到“平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危急關頭豁得出來”。社區(qū)黨委要切實擔負起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責任，嚴格落實責任制。社區(qū)工作者增強履職本領，解決“能力不足”的問題。

　　城市社區(qū)應急管理能力建設要加強應急管理基礎能力、應急管理提升能力、應急保障和協(xié)同應對能力的提升。所謂城市社區(qū)的應急管理基礎能力建設就是要加強國家安全法、突發(fā)事件應對法、安全生產(chǎn)法等一系列法律法規(guī)的的學習貫徹能力；建立健全地方性應急管理法規(guī)、制度，提高基層依法治理與應急能力；社區(qū)風險治理要堅持依法治理，運用法治思維和法治方式提高風險治理的法治化、規(guī)范化水平；要建立完備的城市社區(qū)檔案，推進數(shù)字化、精細化、智慧化平臺建設；加強城市社區(qū)公共空間與人防工程利用，改善實質環(huán)境安全設計；提高研判能力、協(xié)調(diào)能力，加強各有關部門、單位之間的工作溝通、信息交流，有效協(xié)調(diào)協(xié)同應對突發(fā)事件等。所謂應急管理提升能力建設就是定期開展全面系統(tǒng)的公共安全風險評估；共享風險信息，適時發(fā)布風險信息；構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制；建立突發(fā)事件態(tài)勢大數(shù)據(jù)分析模型，實現(xiàn)趨勢預判分析、模擬預測分析等，把風險評估、應急資源管理和應急決策等分析模型集成在應急平臺上。要加強應急保障和協(xié)同應對能力建設，強化社區(qū)重要基礎設施抗災能力的認識；加強城市社區(qū)應急志愿者隊伍建設；明確應急志愿服務范圍和志愿者的權利義務，健全志愿者和志愿服務組織參與應急管理的工作機制；制定本地化應急志愿者志愿方案等。

　　（二）以防控新冠肺炎疫情為契機健全城市社區(qū)應急管理體系

　　2020年6月2日，習近平總書記在主持召開專家學者座談會上強調(diào)“人民安全是國家安全的基石。要強化底線思維，增強憂患意識，時刻防范衛(wèi)生健康領域重大風險�！笨挂咭詠恚�習近平總書記的一系列重要指示都凸顯了進一步健全基層社區(qū)應急管理體系的極端重要性。

　　新冠肺炎疫情絕非僅僅是突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其涉及突發(fā)事件的幾大類，要推動健康中國發(fā)展戰(zhàn)略實施，要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務。

　　當疫情來臨時，我們希望能早發(fā)現(xiàn)、早報告。但早發(fā)現(xiàn)未必都能溯源，雖然我們應對新冠肺炎疫情的速度已經(jīng)很快，但如何能再早一步仍然是值得我們深思的地方。目前為止，新興技術發(fā)揮的作用還不夠強大，大數(shù)據(jù)與人工智能科技可以發(fā)揮更大作用。在新時期，特別是常態(tài)化疫情防控的時期，如何做到安全與發(fā)展并舉？如何將全周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理全過程各環(huán)節(jié)？如何加快建設適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城市人口密集特點的公共衛(wèi)生安全體系？如何提高憂患意識和底線思維？如何提升韌性建設水平？這些問題將促使我們健全城市社區(qū)應急管理體系。

　　健全應急管理體系需要提高系統(tǒng)思維能力。需要做好頂層設計和基層實踐；加強多災種與跨災種防御，加強國家乃至社區(qū)的應急準備；加強黨建引領與黨委統(tǒng)籌，黨委抓好應急管理工作。要安全與發(fā)展并舉，使安全賦能社區(qū)發(fā)展，促進社區(qū)服務消費、信息消費和安全消費。在新時期，要從規(guī)劃、改革上下功夫，才能應對危機，以高效能治理推動高質量發(fā)展。

　�。ǘ≥x 北方工業(yè)大學校長）