行政訴訟法修改，作為全面深化改革綱領(lǐng)發(fā)布后第一個(gè)帶有制度變革意義的舉措，理當(dāng)在體現(xiàn)并踐行最新改革精神上有所作為

    十二屆全國人大常委會第六次會議即將于12月23日至28日召開。根據(jù)委員長會議的建議，審議行政訴訟法修正案草案，是這次常委會的重要議題之一。聽到這一消息，筆者作為長期從事行政審判工作的法律人，備感振奮，也充滿期待。

    期待行政審判體制能有所突破。目前，司法體制中法院地方化色彩較為濃厚，行政審判體現(xiàn)尤為明顯。特別是在近年來，政府發(fā)展模式和城市化所掀起的征地拆遷熱潮中，行政審判依法履行職責(zé)的空間大幅收縮，使得行政審判在一定程度上為地方政府所捆綁，在保護(hù)公民權(quán)益、監(jiān)督依法行政上的功能打了折扣。盡管最高人民法院先后倡導(dǎo)行政案件交叉管轄、異地管轄和相對集中管轄，在一定程度上緩解了縣級法院審不了縣政府和鄉(xiāng)政府的問題，但行政審判司法環(huán)境的基本生態(tài)沒有根本改觀。黨的十八屆三中全會明顯注意到了這些問題及其弊端，明確提出了探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，通過提級管轄、集中管轄審理行政案件的改革方向。行政訴訟法修改，作為全面深化改革綱領(lǐng)發(fā)布后第一個(gè)帶有制度變革意義的舉措，理當(dāng)在體現(xiàn)并踐行最新改革精神上有所作為。

    期待能在解決行政案件收不進(jìn)上有所作為。行政訴訟法實(shí)施24年來，全國法院行政案件每年受案量從近千件、上萬件到現(xiàn)在的十二萬件左右，取得的成績有目共睹，但相對于全國數(shù)以萬計(jì)的行政機(jī)關(guān)，不計(jì)其數(shù)的執(zhí)法活動(dòng)，每年區(qū)區(qū)十二萬件可謂九牛一毛都不到。這與民眾表達(dá)訴求的強(qiáng)烈愿望，以及政府依法行政水平的實(shí)際現(xiàn)狀都明顯不相稱。行政訴訟告狀難已成為社會公眾普遍反映強(qiáng)烈的問題之一，在法院各類型案件中表現(xiàn)最為突出。這其中固然受地方保護(hù)主義影響，人為限制了法院收案量，也有大量案件因現(xiàn)行行政訴訟法對受案范圍和起訴條件的不當(dāng)限制而被擋在了訴訟大門之外。比如，現(xiàn)行法律規(guī)定受案范圍往往只限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，而對現(xiàn)代社會廣受關(guān)注的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、知情權(quán)乃至民主政治權(quán)利則往往進(jìn)入不了訴訟程序。再比如，起訴條件要求必須有明確的事實(shí)根據(jù)，在一定程度上是將實(shí)體審查的標(biāo)準(zhǔn)作為起訴入門的門檻，有強(qiáng)人所難之處，使得許多行政相對人即使權(quán)利受到侵害，因掌握資源有限而不得不對訴訟程序望而卻步。

    期待行政訴訟法修改能在應(yīng)對審不好問題上有所作為。行政審判要監(jiān)督政府依法行政，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，也要化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。而實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴不積極，怠于履行應(yīng)訴、舉證、接受司法審查職責(zé)，特別是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更是步履維艱。而訴訟制度本身又缺乏相應(yīng)的剛性規(guī)制方式，導(dǎo)致法院在審查方式和強(qiáng)度上放不開手腳。另外一個(gè)導(dǎo)致訴訟程序失靈的方面是現(xiàn)行行政訴訟法是以撤銷行政處罰類型作為制度設(shè)計(jì)模型的，而在行政管理方式多樣化的今天，行政活動(dòng)方式日益豐富，行政民事糾紛交織的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，很多行政案件形式上是行政爭議，實(shí)質(zhì)上往往爭議的是基礎(chǔ)法律關(guān)系，而囿于行政訴訟職能定位在于審查行政行為的合法性，對基礎(chǔ)法律關(guān)系往往不涉及或涉及得不夠，導(dǎo)致行政案件時(shí)常成為半截子工程。此外，還有關(guān)于訴訟不停止執(zhí)行的問題，也需要重新予以考量。簡而言之，優(yōu)化程序設(shè)計(jì)，核心是要立足司法審查效能，提升訴訟程序在保障權(quán)利、制約權(quán)力上的針對性、科學(xué)性和有效性。

    期待行政訴訟法修改能在出不去問題上有所作為。當(dāng)下的行政法官，在某種程度上，就像一個(gè)包身工，只要承辦一個(gè)案件，不論審結(jié)與否，往往都需要負(fù)責(zé)到底。問題的關(guān)鍵在于出口不暢，即使案件已經(jīng)審結(jié)，只要爭議沒有平息，或者判決沒有執(zhí)行到位，法官都需要承擔(dān)一些看得見或看不見的責(zé)任。因此，一方面要健全完善行政案件申訴機(jī)制，另一方面，行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難問題，也是導(dǎo)致行政案件出不去的重要原因，司法實(shí)踐中清理執(zhí)行積案的重點(diǎn)往往也多發(fā)生在行政機(jī)關(guān)身上。這里固然有地方黨政機(jī)關(guān)干預(yù)司法的因素，但法律制度不夠給力，缺乏相應(yīng)的應(yīng)對、制裁措施，也是不可忽視的重要原因，有必要在修改法律時(shí)重點(diǎn)關(guān)注和有效解決。否則，老百姓敗訴付出的是真金白銀，而政府?dāng)≡V卻只是白條一張，無疑抵消行政審判職能作用，也稀釋法律和司法的權(quán)威。