備受關(guān)注的新一輪農(nóng)村土地制度改革，既要充分發(fā)揮中央政策的指引作用，也要高度重視發(fā)揮國家法律的保障作用

    中央一號文件首次提出農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)可抵押。中共中央、國務院近日印發(fā)2014年一號文件。文件確定堅決破除體制機制弊端，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動搖，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，首次提出賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。

    在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民應該是最大的贏家。黨的十八屆三中全會明確提出“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利”。新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心，就是要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。中央一號文件首次提出農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)可抵押，強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。此舉將釋放巨大改革紅利，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的再次大解放。

    賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，使農(nóng)民擁有更多的土地使用權(quán)權(quán)能，讓農(nóng)民擁有承包地的權(quán)能更加完整和充分，有利于進一步完善農(nóng)民同土地的關(guān)系，有利于維護農(nóng)民土地權(quán)益，有利于保護土地使用權(quán)作為農(nóng)民的用益物權(quán)，有利于擴展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能。在我國，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的是土地的使用權(quán)。農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)主要是兩個部分，一個是土地承包經(jīng)營權(quán)，包括耕地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)，另一個是宅基地使用權(quán)。

    另外，農(nóng)民可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)。按照物權(quán)法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式。但物權(quán)法又規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。有必要從政策和法律上賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)擁有抵押、擔保等權(quán)利，使農(nóng)民能夠以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔保等活動。將抵押、擔保權(quán)注入土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，可以充分活化土地使用權(quán)的金融功能和作用，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難問題。

    需要指出的是，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，并不會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，所抵押的只是農(nóng)民對土地的使用權(quán)，即用益物權(quán)，而不是土地的所有權(quán)。2007年頒布的物權(quán)法將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。用益物權(quán)抵押并不會改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)。即使出現(xiàn)抵押風險，所轉(zhuǎn)移的也只是土地承包經(jīng)營權(quán)，即轉(zhuǎn)移的是土地的使用權(quán)，土地的所有權(quán)并不會發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不會改變。農(nóng)民通過農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓承包獲得租金，就是因為轉(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)就是收益，抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的幾年經(jīng)營權(quán)，并不會改變集體所有制。

    土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)，應當受到法律的保護。既要從政策上賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，也要注意與現(xiàn)行法律法規(guī)保持銜接，及時修訂相關(guān)法律法規(guī)，當務之急要修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等法律，明確承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系。此外，有必要制定農(nóng)村宅基地管理法，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，依法保護農(nóng)民對宅基地之上住房財產(chǎn)的占有使用收益權(quán)利，實質(zhì)性發(fā)揮農(nóng)民住房財產(chǎn)在增加農(nóng)民財產(chǎn)收入中的重大作用。

    市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。備受關(guān)注的新一輪農(nóng)村土地制度改革，既要充分發(fā)揮中央政策的指引作用，也要高度重視發(fā)揮國家法律的保障作用，及時通過立法和修法鞏固改革成果，真正讓土地改革納入法治軌道，為農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)權(quán)利提供法律的保護傘。