民主的實(shí)質(zhì)，從一個視角觀察，是對公權(quán)力的規(guī)范和限制，對私權(quán)利的保護(hù)。公權(quán)力行使者是或經(jīng)選舉、或經(jīng)授權(quán)，受公民委托來履職的�！皺�(quán)力清單”就是對各級政府行政權(quán)力行使的邊界、程序、規(guī)矩做規(guī)定，而“負(fù)面清單”是盡可能地擴(kuò)大公民、法人和其他組織行動的自由和自主選擇的面

    十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的《決定》，有兩個“清單”的提法，即“負(fù)面清單”與“權(quán)力清單”，前者是對現(xiàn)代市場體系規(guī)則的要求，后者是對公權(quán)力的要求。兩個“清單”有什么區(qū)別和聯(lián)系呢？筆者在這里發(fā)表一些看法，希望能夠拋磚引玉，得到大家高見。

    兩張清單的共同之處是都需要向社會公開

    市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則要求：各類市場主體進(jìn)入、退出市場是自由的、平等的�！柏�(fù)面清單”是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種管理模式，也是一種現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念，出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代的國際貿(mào)易協(xié)定之中�！稕Q定》第9條規(guī)定：“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式�！边@體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國內(nèi)率先推出“負(fù)面清單”管理模式，“2013年的負(fù)面清單”將國民經(jīng)濟(jì)的18個門類劃分為89個大類、419個中類、1069個小類，小類的190個屬于“負(fù)面清單”，占全部小類的17.8%，意味著其他小類都可以“進(jìn)入”。因此，在自貿(mào)區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)更為便利，投資更為便利，金融機(jī)構(gòu)和樣式的發(fā)展更為便利。其發(fā)展中的優(yōu)越性可想而知。

    聯(lián)想到法治環(huán)境，有所謂“法無禁止即可為”的規(guī)定�！柏�(fù)面清單”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就有這樣的理念，意在使經(jīng)濟(jì)活動的空間更為廣闊、更為自由。市場經(jīng)濟(jì)是“優(yōu)勝劣汰”的經(jīng)濟(jì)，它所要求的“要素流動更為順暢、要素配置就更為合理高效”就能實(shí)現(xiàn)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在制定“2014年版的負(fù)面清單”。

    再來看“權(quán)力清單”。這是對公權(quán)力行使權(quán)力過程中的權(quán)利的規(guī)范�！稕Q定》第十部分“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”、第35條提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。上海市委書記韓正在日前舉行的市委全會上說，上海要逐步建立“權(quán)力清單”制度，規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任，做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)。這就意味著將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，以制度規(guī)范權(quán)力，讓權(quán)力運(yùn)行的邊界公之于眾。

    比較“負(fù)面清單”、“權(quán)力清單”，不同的是，前者設(shè)定“不能作為”的“清單”，“清單”以外都可作為；后者則是設(shè)定“可作為”的“清單”，“清單”以外都不可作為。一定意義上，“權(quán)力清單”是“正面清單”。兩者相同的是：都需要向社會公開，具有高度的透明度。

    處理好敢闖敢試與依法辦事之間的關(guān)系

    那么，依照“權(quán)力清單”的規(guī)定，是否對創(chuàng)新行為有所限制呢？

    記得2013年8月，在審議上海市人大常委會關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新決定時，曾在類似的觀念上出現(xiàn)過爭議。為鼓勵創(chuàng)新，決定草案強(qiáng)調(diào)，只要法律法規(guī)規(guī)章、國家政策不禁止不限制，就鼓勵大膽改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了“法無禁止即自由”，而非“法無授權(quán)即禁止”。然而，在審議中，不少常委會委員認(rèn)為，作為公權(quán)力的行為者與公民、法人和其他組織是有區(qū)別的，公民、法人和其他組織應(yīng)該有“法無禁止即自由”的權(quán)利，而公權(quán)力的行使者則要求“依法行使權(quán)力”�！胺o禁止”情況下對私權(quán)利和公權(quán)力行使的要求有所不同，決定草案的籠統(tǒng)表述不盡妥當(dāng)。有的委員提出，從當(dāng)前實(shí)際看，有關(guān)部門對國家現(xiàn)有法律資源運(yùn)用不夠、履職不夠積極的現(xiàn)象較為突出。有的委員提出，決定應(yīng)努力消除上海干部改革創(chuàng)新思想顧慮，增強(qiáng)上海干部改革創(chuàng)新的積極性。這里有一個“推進(jìn)改革創(chuàng)新應(yīng)處理好敢闖敢試與依法辦事之間的關(guān)系”，即對于現(xiàn)有法律資源，全社會都應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用，政府及其部門更應(yīng)當(dāng)主動作為、積極履職；對于法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，根據(jù)私權(quán)利和公權(quán)力行使的不同要求，應(yīng)當(dāng)分別作出規(guī)定。為此，建議將決定草案第四條修改為三款，第一款為“本市應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)行法律制度資源及國家政策資源，推進(jìn)改革創(chuàng)新”；第二款為“本市各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動作為，積極履行法律、法規(guī)賦予的職責(zé)，努力提高行政效能，推進(jìn)改革創(chuàng)新；對于改革創(chuàng)新中法律、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定”；第三款為“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展改革創(chuàng)新”（草案修改稿第三條）。后來通過的決定就是這樣表述的。筆者以為，“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項(xiàng)”，也就是“負(fù)面清單規(guī)定以外的領(lǐng)域”，可以大膽試，大膽闖。這是對“公民、法人和其他組織”而言。

    創(chuàng)造新的制度紅利，要深入改革行政體制

    民主的實(shí)質(zhì)，從一個視角觀察，是對公權(quán)力的規(guī)范和限制，對私權(quán)利的保護(hù)。公權(quán)力行使者是或經(jīng)選舉、或經(jīng)授權(quán)，受公民委托來履職的�！皺�(quán)力清單”就是對各級政府行政權(quán)力行使的邊界、程序、規(guī)矩做規(guī)定，而“負(fù)面清單”是盡可能地擴(kuò)大公民、法人和其他組織行動的自由和自主選擇的面。

    十八屆三中全會《決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系”。筆者以為，“負(fù)面清單”與“權(quán)力清單”的關(guān)系，某種意義上說，是“政府與市場”關(guān)系的一個縮影。從社會主義市場經(jīng)濟(jì)完善的趨勢來觀察，政府一方，應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，《決定》說，“市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批”。在十八大以前行政審批權(quán)減少69%的情況下，李克強(qiáng)總理說，本屆政府任內(nèi)還要再減少三分之一。市場一方，應(yīng)進(jìn)一步釋放社會的活力�！稕Q定》將“市場起資源配置基礎(chǔ)性作用”，提升為“決定性”作用。“負(fù)面清單”的模式出現(xiàn)在第三部分“加快完善現(xiàn)代市場體系”中，即經(jīng)濟(jì)體制改革的總體部分，并提出“更好發(fā)揮企業(yè)家的作用”、“激發(fā)中小企業(yè)的創(chuàng)新活力”等要求。

    從“負(fù)面清單”到“權(quán)力清單”，兩張“清單”已經(jīng)走進(jìn)我們的生活，這背后是行政體制的深入改革。建立這些制度，不是制造時髦的概念，實(shí)為改革之需。但愿更多地方政府積極行動，在積極探索中不斷創(chuàng)造新的制度紅利。

    （作者為上海市第十三屆人大常委會法制工作委員會委員、上海馬克思主義研究會副會長）