有效的市場(chǎng)離不開有為的政府，有為的政府必定是有限的政府，有限的政府必定是在法治框架下運(yùn)作的法治政府

　　關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)政府職能的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變

　　細(xì)讀上海市“十三五”規(guī)劃建議全文，我們發(fā)現(xiàn)建設(shè)有效市場(chǎng)與有為政府是規(guī)劃聚焦的問(wèn)題之一。政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一常見常新的議題，再次進(jìn)入人們關(guān)注的視野。

　　按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)是資源配置最為有效的方式，完善的市場(chǎng)體系有利于形成有效的價(jià)格信息，市場(chǎng)主體方能據(jù)此做出“經(jīng)濟(jì)人”的理性決策。或許，在經(jīng)歷20世紀(jì)80年代末的物價(jià)闖關(guān)、90年代中后期市場(chǎng)化改革闖關(guān)之后，人們對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的作用已不再陌生。故而，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，人們已然完全接受了這一重大的變革。

　　當(dāng)然，市場(chǎng)并非萬(wàn)能，也有其固有的缺陷。1929年美國(guó)經(jīng)濟(jì)的大蕭條，以及2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，都證明了這一點(diǎn)。市場(chǎng)的病癥在于自身無(wú)法提供維系其運(yùn)行所必需的公共產(chǎn)品。而且，在“搭便車”心理的驅(qū)使下，單個(gè)的生產(chǎn)者無(wú)法制定并執(zhí)行宏觀產(chǎn)業(yè)政策，從而極易產(chǎn)生“合成謬誤”，造成資源極大浪費(fèi)。

　　歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，市場(chǎng)失靈之時(shí)，正是政府出手干預(yù)之日。然而，與市場(chǎng)失靈一樣，政府同樣面臨著失靈的問(wèn)題。特別是，在回答政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)何為適度這一問(wèn)題時(shí)，不能回避現(xiàn)代政治體制中對(duì)政府權(quán)力的制約問(wèn)題，尤其是在中國(guó)自古以來(lái)欠缺對(duì)政府制約的制度環(huán)境下，讓大量的財(cái)力與資源掌握在政府而非市場(chǎng)手中，不僅可能造成投資效率受損，而且可能引發(fā)大量的尋租與腐敗。

　　因此，政府既不可缺位，又不可錯(cuò)位和越位。建立有為政府，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府職能的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變：從行政干預(yù)過(guò)多的全能政府轉(zhuǎn)向讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的有限政府，從與民爭(zhēng)利的發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向公共利益服務(wù)型政府。誠(chéng)如太史公司馬遷在《史記·貨殖列傳》所云：“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭(zhēng)�！�

　　而要達(dá)致這一目標(biāo)，法治固不可缺席。對(duì)于法治政府的構(gòu)建，十八屆四中全會(huì)的《決定》以及中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，無(wú)疑是綱領(lǐng)性文件。法治政府的構(gòu)建千頭萬(wàn)緒，轉(zhuǎn)變政府的職能首當(dāng)其沖。

　　最核心的環(huán)節(jié)是行政審批制度的再造

　　政府職能的轉(zhuǎn)變不是句空話，它是一場(chǎng)艱難的制度變遷。在這場(chǎng)“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難”的政府自我革新中，最核心的環(huán)節(jié)是行政審批制度的再造。按照中央要求，全國(guó)必須全部取消非行政許可審批事項(xiàng)。最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定。這也就意味著除了符合行政許可法要求的審批之外，政府別無(wú)審批權(quán)。

　　削減行政權(quán)力，給市場(chǎng)松綁，這是激活市場(chǎng)的前提和基礎(chǔ)。

　　2015年12月，上海按照黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)浦東國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)著力轉(zhuǎn)變政府職能的要求，選取一批與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)、審批頻次較高的許可事項(xiàng)進(jìn)行“證照分離”試點(diǎn)，采取以下五類措施：第一，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的事項(xiàng)，取消行政審批，實(shí)行行業(yè)自律管理。第二，取消審批，改為備案。為及時(shí)準(zhǔn)確地獲得相關(guān)信息，更好地開展行業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策制訂和維護(hù)公共利益，對(duì)許可事項(xiàng)實(shí)行備案管理。第三，簡(jiǎn)化審批，實(shí)行告知承諾制。對(duì)于暫時(shí)不能取消審批，但通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為，并且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政許可事項(xiàng)，實(shí)行告知承諾制。第四，提高審批的透明度和可預(yù)期性。對(duì)暫時(shí)不能取消審批，也不適合采取告知承諾制的許可事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，公開辦事程序，實(shí)現(xiàn)辦理過(guò)程公開透明，辦理結(jié)果有明確預(yù)期。第五是對(duì)涉及公共安全等特定活動(dòng)，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。對(duì)于涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)審批事項(xiàng)，按照國(guó)際通行規(guī)則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。

　　上海此次“證照分離”改革，是在法治框架內(nèi)用足政府智慧的一次嘗試，生動(dòng)地詮釋了什么是“有為政府”。

　　政府有限，才能有為。而如何給政府“瘦身”，中央給出的藥方是三個(gè)清單，即大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。在全面梳理、清理調(diào)整、審核確認(rèn)、優(yōu)化流程的基礎(chǔ)上，將政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式。另外，對(duì)于飽受詬病的收費(fèi)問(wèn)題。中央要求，建立行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金清單制度，清理取消不合法、不合規(guī)、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目，公布全國(guó)性、中央部門和單位及省級(jí)收費(fèi)目錄清單，減輕企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)。

　　清單式履職的做法，用意可謂一石二鳥：對(duì)于政府而言，權(quán)責(zé)法定，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為；對(duì)于市場(chǎng)主體而言，既可以明晰行為的預(yù)期，又可以在遭到公權(quán)侵犯時(shí)尋求行政復(fù)議或訴訟救濟(jì)。上海近年來(lái)倡導(dǎo)的“高度透明、高效服務(wù)，少審批、少收費(fèi)，尊重市場(chǎng)規(guī)律、尊重群眾創(chuàng)造”的做法，顯然也具備了此一立意。

　　有效的市場(chǎng)離不開有為的政府，有為的政府必定是有限的政府，有限的政府必定是在法治框架下運(yùn)作的法治政府。